原创《对地方组织法、选举法和代表法的修改拙见》
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在我国,地方组织法、选举法属于宪法性法律,是对宪法的“规则化”,它规定的内容是我国地方国家机关的选举、组织等根本问题.地方组织法是根据宪法制定的,明确规定地方国家权力机关、地方国家行政机关等的产生、职权、组成、工作方式、工作程序以及地方国家机关之间、地方国家机关内部之间的关系的法律.选举法是根据宪法制定的,明确规定全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会代表的选举原则、选举机构、各级人民代表大会代表名额、各少数民族代表的选举、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、选举程序对代表的监督和罢免、辞职、补选对破坏选举的制裁等方面内容的法律.代表法是根据宪法制定的,明确规定代表的权利、义务和作用的法律.这三部法律在我国法律体系中占有极其重要的位置,是各级人大代表依法执行代表职务、切实履行代表义务、发挥代表作用,地方国家机关工作依法行使职权、做好各项工作的遵循.这三部法律的产生、完善也经历、见证和伴随了我国人民代表大会制度的产生和发展历程.
随着现行宪法的修改,为了保证宪法的实施和我国法律体系的统一,全国人大常委会又要对地方组织法、选举法和代表法进行修改.我认为,现行的“三法”存在一些不尽如人意之处,鉴于此,笔者对“三法”的修改提出以下拙见,仅供参考.
一、关于选举法的修改建议
（一）关于选举法的名称
选举法的全称是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,但我感到,法律的名称与法律的内容名不副实.选举法一共分为十二章五十九条,从第一章总则到第二章选举机构,第三章地方各级人民代表大会代表名额,第四章全国人民代表大会代表名额,第五章各少数民族的选举,第六章选区划分,第七章选民登记,第八章代表候选人的提出,第九章选举程序,第十章对代表的监督和罢免、辞职、补选,第十一章对破坏选举的制裁,第十二章附则,无一不是对各级人大代表的选举事项的规定.而各级人民代表大会的选举不仅仅是代表的选举,还包括国家机关领导人员的选举.如地方组织法的第二十一至第二十五条规定的都是有关国家机关领导人员的选举事项.
宪法第三条规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选举产生.第六十二条规定,全国人民代表大会行使下列职权：（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举军事委员会主席；根据军事委员会主席的提名,决定军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举国家监察委员会主任；（八）选举最高人民法院院长；（九）选举最高人民检察院检察长.
全国人民代表大会组织法第二十三条规定,全国人民代表大会常务委员会组成人员由全国人民代表大会从代表中选出.第三十五条规定,全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和全国人民代表大会认为需要设立的其他专门委员会.各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过.
地方组织法第八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（四）选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；（五）选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长；（六）选举本级人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；（七）选举上一级人民代表大会代表.地方组织法第九条规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；（七）选举乡长、副乡长,镇长、副镇长.地方组织法第三十条规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会.各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过.
从宪法和组织法规定内容看,无论是全国人民代表大会还是地方各级人民代表大会,其选举任务不仅仅是代表的选举,还包括选举各级人大常委会组成人员、各级人大专门委员会组成人员、政府正职、副职领导人员、监察委员会、人民法院、人民检察院正职领导人员.因此,现行选举法的名称应该修改为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表选举法》,或者补充选举事项.
（二）关于选举法第五章的标题
选举法第五章的标题为“ 各少数民族的选举”.我认为这一标题不妥.因为容易产生歧义,以为选举的是少数民族.各少数民族怎么可以选举？实际上,选举法选举的不是“各少数民族”而是“各少数民族的代表”.从选举法第五章第十八条到第二十三条的内容看,规定的也是对少数民族代表选举的有关事项.因此,建议将选举法第五章的标题修改为“第五章各少数民族代表的选举”.
（三）关于罢免代表职务
选举法第十章第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条等,都笼统地提出“罢免代表”.但按照代表法第二条“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”的规定说明,代表是国家权力机关组成人员,是一种国家职务.与此相对应,无论是原选区选民或者原选举单位提出的都应当是罢免代表的职务.因此,建议对选举法第十章第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条和代表法第四十七条等进行修改,罢免代表后面加上“职务”二字.
二、对地方组织法的修改建议
（一）关于县级以上的地方各级人民代表大会职权
地方组织法第八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使十五项职权,第一项是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行；第二项是审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；第三项是讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；第四、第五、第六、第七项是选举权；第八项是听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告；第九项是听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告.第九条规定的乡镇的人民代表大会行使的职权中,第八项是听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告.但现实中,地方各级人民代表大会会议都把听取和审查本级人民政府报告放在会议的第一项议程,把听取和审查本级人民代表大会常务委员会工作报告放在第二项议程,把听取和审查“两院”的工作报告放在第三项议程,这个对会议议程的排序不符合地方组织法的排序.建议地方组织法将地方各级人民代表大会会议把听取和审查本级人民代表大会常务委员会工作报告作为会议的第一项议程,听取和审查本级人民政府的报告作为第二项议程,把听取和审查监察委员会工作报告作为第三项议程,把听取和审查人民法院、人民检察院工作报告作为第三项和第四项议程.
（二）关于撤销本级人民法院、人民检察院的不适当的决定
地方组织法第八条（十一）规定,撤销本级人民政府的不适当的决定和命令.但没有规定撤销本级监察委员会、本级人民法院、人民检察院的不适当的决定,这是不正确的.
党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度.十八届四中全会决定提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件.党的十八大以来,备案审查的监督力度明显增强,备案审查不仅实现了对新制定的行政法规、司法解释的全覆盖.党的十九大报告提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威.合宪性审查的范围绝对不能仅限于本级人民政府及其所属部门.所有规范性文件都应当纳入审查范围,报全国人大常委会备案的“两高”作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释等,在备案审查基础上,逐步推进合宪性审查工作.随着监察法的制定,监察委员会将履行监督、调查、处置职权；对国家监察委员会制定的监察法规,应纳入合宪性审查的范围.对于同级人民法院、人民检察院、监察委员会作出的司法解释、制定的规范公民和法人及其他组织行为的、具有普遍约束力的决定、决议、规定、办法、布告等规范性文件,也应当到本级人大及其常委会进行备案,人大及其常委会有权进行法律监督,对同宪法、法律相抵触的决定、决议、规定、办法、布告等,有权力、有责任予以撤销,并实施有效的法律监督,以维护宪法和法律的权威和尊严,维护社会主义法律的统一.因此,建议地方组织法增加对人大及其常委会有撤销本级监察委员会、本级人民法院、人民检察院的不适当的决定的职权.
（三）关于乡镇人民代表大会主席团工作报告
地方组织法第八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告.地方组织法第十五条规定,乡镇人大主席团在闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告.既然如此,为什么地方组织法第九条没有规定乡镇人民代表大会行使听取和审查本级人民代表大会主席团的工作报告的职权？因此,建议在地方组织法第九条“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权”中增加一项：听取和审查乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团工作报告.
（四）关于地方各级人民代表大会每年召开的次数
地方组织法第十一条规定,地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次.转发的全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见提出,乡镇人民代表大会会议一般每年举行二次.为了贯彻落实这一要求,根据各地乡镇人民代表大会会议具备每年召开二次的实际,建议将地方组织法第十一条修改为：“县级以上地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次.乡、民族乡、镇人民代表大会会议一般每年至少举行二次.经过五分之一以上代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议.”
（五）关于地方各级人民代表大会会议的召集
地方组织法第十二条规定,县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集.为了保持地方组织法写法的统一,建议将地方组织法第十五条“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团.由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”,作为地方组织法第十二条的第二款.
（六）关于地方各级人民代表大会会议的预备会议
地方组织法第十三条规定,县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定.这项规定没有问题,问题是对乡镇人民代表大会是否召开预备会议没有说.地方组织法第十五条规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团.由主席团主持会议.本条中的“举行会议的时候”,与地方组织法第十三条“每次会议举行预备会议”说法不一致,容易产生歧义.“举行会议的时候”是否包括“预备会议”?如果举行会议的时候包括预备会议,那么,为什么不统一规定“地方各级人民代表大会每次举行预备会议”？如果“举行会议的时候”不包括预备会议,那么,怎么理解乡、民族乡、镇的人民代表大会“举行会议的时候,选举主席团”？因为,预备会议不是正式会议,举行会议的时候只能是会议之中,那么,是会议之中的什么时候？建议修改为：“地方各级人民代表大会每次举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定.县级以上地方各级人民代表大会预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持.乡、民族乡、镇的人民代表大会的预备会议,由上次乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团主持.县级以上地方各级人民代表大会每届人民代表大会第一次会议的预备会议,由上届本级人民代表大会常务委员会主持.乡、民族乡、镇的人民代表大会人民代表大会每届人民代表大会第一次会议的预备会议,由上次乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团主持.地方各级人民代表大会举行会议的时候,由主席团主持会议.地方各级人民代表大会会议设副秘书长若干人；副秘书长的人选由主席团决定.”
（七）关于有关机关派人回答代表询问
地方组织法第二十九规定,在地方各级人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关地方国家机关提出询问,由有关机关派人说明.代表法第十三条规定,代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问.有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问.
比较地方组织法和代表法可以看出,两个法律规定的是同一内容,但表述不一致.一是审议内容不一致,地方组织法规定是在“代表审议议案的时候”,而代表法规定是在代表“审议议案和报告”时,实践中,的确是代表在审议议案和报告中,代表可以提出询问.显然,代表法说得比较完整.二是对于谁来回答询问,两个法律的规定很有出入.地方组织法提出“由有关机关派人说明”,“派人说明”,派谁说明没有明确.但法律对派的这个“人”应该予以明确,总不能随便派个人吧.相比较而言,代表法规定得比较明确,“有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问”.很显然派的是“负责人或者负责人员”而不是“派”个“人”.三是地方组织法规定的是“派人说明”,由于是代表在审议议案时提出询问,因此,这样规定也算可以.但如果包括审议报告,那么就不仅仅是“说明”了,还应当包括“回答询问”.很显然,“回答询问”,就是针对代表提出的询问回答,更具针对性.不是随便什么人都可以回答的.建议地方组织法与代表法统一规定,并体现转发的全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见精神,将第二十九条修改为“在地方各级人民代表大会审议议案和报告的时,代表可以向本级有关国家机关提出询问,有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问.会后认真进行研究,积极采纳代表意见建议并及时反馈”.
（八）关于人民代表大会专门委员会的工作
地方组织法第三十条第三款规定,各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议.从地方组织法的规定看,专门委员会的职能一共是两项,一是在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案；二是对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议.
监督法第十七条的规定,国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查,或者送交常务委员会有关工作机构征求意见.第二十三条第二款规定,常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施.第二十七条规定,常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理.人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告.必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查.从监督法的规定看,专门委员会的职能还应当包括三项,一是具体组织实施常务委员会执法检查工作；二是受常务委员会委托对本级“一府两院”落实执法检查报告整改工作进行跟踪检查；三是财政经济委员会对预算调整初步方案进行初步审查.这部分内容应当在地方组织法中有所体现.因此,建议将地方组织法第三十条第三款修改为：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议；具体组织实施常务委员会执法检查工作；受常务委员会委托对本级‘一府两院’落实执法检查报告整改工作进行跟踪检查；财政经济委员会对预算调整初步方案进行初步审查.”
（九）关于代表资格审查委员会
地方组织法第三十二条规定,乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会,行使职权至本届人民代表大会任期届满为止.第五十条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会.存在的问题,一是中间相隔十多条.虽然第三十二条是对乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表资格审查委员会任期所作的规定,第五十条是对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会组成所作的规定,但两者完全可以放在一条中规定.二是对两个代表资格审查委员会的内容规定还有很大差异.对乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表资格审查委员会规定的是任期,却没有对组成人员作出规定；对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会规定的是组成,又没有对任期作出规定.建议将地方组织法中第三十二条和第五十条两条合并为一条,修改为“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会设立代表资格审查委员会.县级以上人民代表大会常务委员会的代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由县级以上人民代表大会常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名,常务委员会会议通过.乡、民族乡、镇的人民代表大会设立代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团在主席团成员中提名,主席团会议通过.县级以上各级人大常委会代表资格审查委员会行使职权至本届人民代表大会任期届满为止.乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会的任期同本级人民代表大会每届任期相同,行使职权至本届人民代表大会任期届满为止”.
（十）关于代表资格审查委员会的工作
地方组织法第五十一条规定,代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定.这一条规定的过于简单,当然也就不那么明确.而选举法第四十六条第一款规定,代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件,选举是否符合法律规定的程序,以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查,提出代表当选是否有效的意见,向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告.为了统一口径,建议地方组织法将选举法第四十六条第一款规定,移入地方组织法第五十一条.
（十一）关于人大代表的任期
地方组织法第三十三条规定,地方各级人民代表大会代表任期,从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始,到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止.这里的表述不够完整,建议参照地方组织法第五条和第十四条的写法,在“地方各级人民代表大会代表任期”后面增加“同本级人民代表大会每届任期相同”,修改为“地方各级人民代表大会代表任期同本级人民代表大会每届任期相同,从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始,到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止”.
（十二）关于乡镇人大代表的特殊保护
地方组织法第三十五条规定,县级以上的地方各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判.如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告.本条规定没有包括乡镇人大代表,显然是不完整的.建议将代表法第三十二条第四款的规定,加到这一条,作为第二款,即“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表,如果被逮捕、受刑事审判,或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会”.
（十三）关于地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院提出议案
地方组织法第四十六条规定,县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议.根据这一规定,县级以上的地方各级人民政府可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案.对于地方各级人民法院和地方各级人民检察院能否提出议案的问题,有的同志认为,地方组织法没有规定地方各级人民法院和地方各级人民检察院可以向本级人大及其常委会提出议案的权力,主要考虑是,司法方面的事项应当由全国人大及其常委会立法,地方人大及其常委会无权对司法方面的事项作出决定,所以,地方各级人民法院和地方各级人民检察院没有什么议案需要向本级人大及其常委会提出.笔者认为这种提法不妥.因为有关法律规定,审判机关和检察机关有关人员由本级人大常委会任免.
监督法第四十五条规定,地方各级法院、检察院,可以向本级人大常委会提出对由本级人大常委会任命的法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级法院院长,检察院分院检察长等人员的撤职案.
因此,地方各级人民法院、人民检察院可以按照上述法律规定向本级人大常委会提出法官、检察官任免案、撤职案等议案.地方各级人民法院、人民检察院提出的议案,亦即指地方各级人民法院、人民检察院按照法官法、检察官法、监督法、法院组织法、检察院组织法的有关规定,依法定程序向本级人大常委会提出的任免案、撤职案等议案.正因为如此,最高人民检察院2012 年8 月24 日印发、2012 年10月1 日起施行的《人民检察院公文处理办法》第九条对议案功能的表述是：议案适用于各级人民检察院按照法律程序,向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项.所以,尽管地方组织法没有明确规定,地方各级人民法院、地方各级人民检察院有向本级人民代表大会或其常务委员会提出议案的规定,但在实践中,地方各级人民法院、地方各级人民检察院的法职人员的任免的确是通过向本级人民代表大会或其常务委员会提出的议案形式实现的.因此说,政府机关、监察机关、法院机关、检察机关可以向本级人民代表大会及其常务委员会提出属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的人事任免、罢免、撤销职务等议案.鉴于此,建议将地方组织法第四十六条修改为“县级以上的地方各级人民政府、各级监察委员会、各级人民法院、各级人民检察院、地方各级人民代表大会各专门委员会,可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于本级人民代表大会常务委员会职权范围内的议案,由主任会议决定提请常务委员会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再提请常务委员会会议审议”.
（十四）关于设立人大常委会街道工作委员会
地方组织法第五十三条第三款规定,市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构.这一规定,将街道设立工作机构仅限于“市辖区、不设区的市”,而现实情况是,许多县也设立了街道办事处.与此相适应,建议修改为“县级人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”.
（十五）关于市辖区、不设区的市的人大常委会街道工作机构向常务委员会报告工作
地方组织法第五十三条规定,市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构.工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众的建议、批评和意见,办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作,并向常务委员会报告工作.这里明确规定,市辖区、不设区的市的人大常委会街道工作机构向常务委员会报告工作.但地方组织法、代表法都没有如何向人大常委会报告工作,是否接受审查和批准,人大常委会街道工作机构组织各级人大代表活动仅仅报告工作是否可以,这里规定得还不够明确.建议修改.
（十六）关于监察委员会
2018 年3 月11 日十三届全国人大一次会议通过的现行宪法修正案,增加了各级监察委员会的内容.同时明确了监察委员会与人民代表大会及其常务委员会的关系,监察委员会的性质、组成、地位,国家监察委员会内部之间的关系,监察委员会与审判机关、检察机关、执法部门之间的关系.2018 年3 月20 日十三届全国人大一次会议通过的中华人民共和国监察法,规定了监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等内容.与此相适应,地方组织法应当及时进行修改,增加和进一步明确地方各级人民代表大会及其常务委员会与地方各级监察委员会的关系、地方各级人民代表大会听取和审查本级监察委员会的工作报告、地方各级人民代表大会及其常务委员会有选举和罢免本级监察委员会主任、副主任、委员的权力,及地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表联名可以提出对本级监察委员会的质询案等必要的内容.
三、对代表法的修改建议
（一）关于代表执行职务的各种保障
代表法第三条规定代表享有的第六项权利是,获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障.为了保证人大代表依法执行代表职务,履行代表职责,需要国家和社会为其提供各种必要的保障和服务.宪法、代表法对此作了规定.但代表法第三条规定,代表可以获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障,未免有些不确切.因为,把“信息”保障单拿出来与其他各项保障相并列,有些不妥.信息保障只是代表知情权和为代表提供组织服务保障的一个内容,代表的知情权是指代表为依法执行代表职务,了解、获得、知悉国家和本地区经济社会运行、发展情况,有关的法律、政策信息,以及国家机关履行职责情况的一种方式.代表工作实践中,为代表提供保障的内容不止是知情权,还有言论免责、人身自由特殊保护、物质保障、时间与待遇保障、组织服务保障等.因此,建议删除代表法第三条第六项中的“信息”二字,修改为：“获得依法执行代表职务所需的各项保障.”
（二）关于代表自觉履行接受监督的义务
转发的全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见提出,加强人大代表履职监督.虽然代表法第四十五条规定,代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督.但应当在代表法第四条代表应当履行的义务中作出强调,因此,建议将代表法第四条第（五）项后面,增加一项“定期向原选举单位或者原选区选民报告履职情况,自觉接受原选举单位或者原选区选民和人民群众监督”作为第（六）项.
（三）关于代表接受监督
代表法第六条规定,代表受原选区选民或者原选举单位的监督.本条内容与代表法第四十五条的内容重复,建议删除第五条,将其内容与第四十五条合并为一条,同时增加对间接选举的人大代表监督的内容,具体为：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督.”
“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况.县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况.”
“由下级人民代表大会选举产生的代表,应当以多种方式向原选举单位报告履职情况.省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会常务委员会应当定期组织本级人民代表大会代表向原选举单位报告履职情况.”
（四）关于代表小组
地方组织法、代表法有三处对人大代表小组作出规定,但互不一致.一是地方组织法第三十七条规定,县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民,有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组.这里明确规定县乡两级人民代表大会代表分工联系选民,有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组.二是代表法第二十一条规定,县级以上的各级人民代表大会代表,在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组.这里又把代表小组扩大到各级人大代表,因为“县级以上的各级人民代表大会代表”还包括全国人大代表.三是代表法第三十条规定,乡镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间,根据统一安排,开展调研等活动；组成代表小组,分工联系选民,反映人民群众的意见和要求.建议将地方组织法第三十七条和代表法第三十条删除,将其内容统一写入代表法.因为,代表小组不属于地方组织法规定的范畴,可以在代表法中予以规定,将代表法第二十一条修改为“各级人民代表大会代表,有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组,在本级、下级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会主席团的协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组,分工联系原选区选民或者原选举单位,反映人民群众的意见和要求”.
（五）关于对代表予以逮捕、刑事审判许可的审查
代表法第三十二条规定,有关机关如果对县级以上的各级人大代表采取除逮捕和刑事审判以外、法律规定的其他限制人身自由的措施,应经过该级人民代表大会主席团或者常委会的许可.同时规定,人大主席团或者人大常委会对有关机关提请许可的申请进行审查.但规定的应当具体审查的内容令人费解：“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定.”这一规定等于说,人大主席团或者常委会可以对有关机关提请许可的申请进行审查,但只能审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,这就限制了审查其他方面的内容.例如,是否应当审查该代表是否真正涉嫌犯罪或者有其他违法犯罪行为.如果不在这个方面审查,仅仅审查对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,怎么才能防止冤假错案？实践中,由于有关机关的证据不足,造成错案,罢免了代表的情况屡屡发生,影响了人大代表的声誉,也影响了人民代表大会制度的声誉.是否应当考虑对这一条的内容进行修改,建议修改为,人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查该代表是否存在涉嫌犯罪或者有其他违法犯罪行为,并据此作出决定.
对地方组织法、选举法和代表法的修改,一要按照宪法确定的基本精神、基本原则和基本内容进行,二要与时俱进,根据实际工作需要,三要注意与其他法律的衔接和照应.
（作者原系吉林省人大人事代表选举委员会原副巡视员）
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