原创《社区主导在中国的实践述评与》
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摘 要：社区主导发展以赋权为核心,赋予社区决策权和资源的控制权,社区与外界部门形成良好的伙伴关系,社区成员自主决策、自主组织、自主管理、自主监督以及自我受益.社区主导发展在中国的实践具有开展时间晚、涉及领域广及政府存干预的特点,是基于项目配置资金、由多部门支持的社区与地方政府发展模式.虽然社区主导发展在实践过程中面临着很多挑战,但在改善农户生存和发展方面以及社区治理和建设方面取得了良好的成果,其思想理论和实践经验可以为精准扶贫以及贫困治理提供有益的借鉴.
关键词：社区主导发展；赋权；精准扶贫
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2018.12.003
社区主导发展理论,起源于20世纪50年代孟加拉国社区发展先驱AkhterHamidKhan的社区发展思想,随着其理论的发展和完善,社区主导发展逐渐被世界银行等国际非政府组织广泛应用于在欠发达地区开展的减贫和发展活动,形成了注重能力建设的可持续发展模式.20世纪末,中国在扶贫领域进行了早期的社区主导发展实践探索,并于21世纪初正式实施了社区主导发展项目.社区主导发展在中国的实践取得了良好的减贫效果,其理论思想和实践经验可以为精准扶贫的开展以及贫困治理提供有益的借鉴.当然,在中国现有的扶贫模式下,社区主导发展也面临着如何融合及应用的问题,因此,需要在实践中不断创新及磨合,相信群众依靠群众,探索符合中国实际的社区主导减贫与发展模式.
1什么是社区主导发展理论
社区主导发展（CDD）又称社区自主型发展或社区推动式发展,其核心是向社区赋权,社区在政府或外界其他部门的帮助下进行自我决策、自我组织、自我管理、自我监督以及自我受益的发展方式.世界银行将社区主导发展定义为：将决策权和资源的控制权赋予社区成员及其组织,社区成员及其组织与外部提供需求响应的组织及服务者建立伙伴关系,这些外部组织和服务者包括地方政府、私人部门、非政府组织以及政府等[1].社区主导发展理论在世界各地进行了广泛的试点,被证明是一种高效的减贫和发展方式.
社区主导发展与传统扶贫方式的差别之处主要有以下几方面.
①此处社区组织是指以社区为基础的组织（CommunityBasedOrganization,CBO）,通常是由社区成员自我界定,致力于创造和维护共同利益而组建的组织,社区成员通常由同一个社区的人员组成,如妇女协会、合作社、农民协会,灌溉协会等.在中国的社区主导发展项目中,社区组织通常指社区依托项目而成立的项目实施小组、项目监督小组等.
（1）社区主导发展将社区成员从被动配合向主动参与的主体地位转变.社区主导发展将社区作为减贫和发展的参与主体,贫困者是脱贫的主动参与者；传统扶贫发展方式则将贫困者视为减贫和发展的目标主体,贫困者是脱贫的被动接受者.
（2）社区主导发展坚持社区拥有项目的决策权.社区主导发展将决策权赋予社区成员及其组织,由社区自下而上制定发展计划,外部伙伴不起主导作用,仅提供相应的支持与服务；传统扶贫发展方式中决策权在或地方政府手中,发展计划由上而下制定,社区成员的参与仅停留在发表意见以及与政府共同决策的阶段,贫困者并不能真正意义上为自己做主.
（3）社区主导发展坚持社区对资源的控制权.社区主导发展项目将资金的管理权下放到社区,由社区对项目资金及其他资源进行管理；传统扶贫发展方式则一般由政府对资源进行管理和控制,社区很难直接接触到项目资金.
（4）社区主导发展坚持平等合作的发展理念.社区主导发展旨在与外部支持者和服务者建立良好的伙伴关系,在多边力量的共同支持下促进社区发展；传统扶贫发展方式则一般以政府、私人企业等单边力量进行项目开展,外界组织与社区基本上是救助与被救助的层级关系,尚未形成平等的合作关系.（5）社区主导发展注重社区组织①建设和社区发展能力建设.社区主导发展通过赋权及机制设计更加注重社区成员自我发展能力的提升,以及社区管理能力的建设；传统扶贫发展方式则欠缺对于扶贫对象自我发展能力的关注,即使有所关注在实践中也缺少相应的措施或机制予以落实,此外对于社区治理及管理能力方面的关注更是鲜有涉及.
社区主导发展在以上5个方面的差异性使其在减贫领域的应用更具有先进性和开拓性.
2社区主导发展的主要模式
不同国家和地区有差异性的政治、经济以及文化环境,在实践中需要根据各自特点采取不同的发展模式.社区主导发展根据机构组织、项目支持部门数量以及资金配置方式的不同形成了3类8种发展模式,详见表1.
2.1差异性机构组织模式
差异性机构组织模式是根据不同的对接部门及运作流程进行的分类.①社区与地方政府模式中地方政府均衡不同社区间的资源分配,地方政府是社区的主要合作伙伴,非政府组织和私人部门提供辅助支持；②社区与非政府组织及私人部门模式中,政府向非政府组织或私人部门提供资金并签订合同,通过非政府组织或私人部门为社区提供各种支持从而推动社区主导发展项目的开展,非政府组织和私人部门是社区的主要合作伙伴,地方政府提供辅助支持；③社区与政府模式中,社区与政府建立伙伴关系,直接从基金或政府获得财政资金,其他部门提供辅助支持.
2.2单部门与多部门支持模式
单部门与多部门支持模式是根据项目是否由特定的专业部门支持而进行的划分.①单部门支持模式一般由专业部门将资金限定应用到某个特定的领域,即专款专用,在一定程度上限制了社区的项目选择.该模式一般通过特定部门设计社区主导项目或通过在多部门社区主导项目中开设特定窗口发展特定项目两种方式实现[2].②多部门支持模式是由两个以上部门对项目进行融资,资金可以用于不同的子项目类型,为社区在项目选择上提供了一个开放式清单,多部门共同为项目提供支持.
2.3差异性资金配置模式
差异性资金配置模式是根据项目资金配置方式不同进行的划分.①大部分社区主导项目都是在项目设计的基础上以预算作为参考配置资金,即基于具体项目配置资金模式；②基于方案配置资金模式主要是根据一个国家或区域的贫困指数、贫困人口数量或其他衡量贫困水平的指标进行资金的配置；③基于业绩增加预算拨款模式是在前期拨款的情况下根据项目实施的实际效果增加或减少中后期的资金拨付.
3社区主导发展在中国的实践及评价
3.1社区主导发展在中国的实践
20世纪末,在中国由国际非政府组织援助的一些发展项目尽管没有使用社区主导发展的名称和概念,但在项目的设计和操作过程中已经运用了社区主导发展的基本思想[3],2006年社区主导发展在中国正式进行试点.社区主导发展在中国的实践可以划分为20世纪末早期探索阶段以及21世纪初正式实施两个阶段.
3.1.120世纪末早期探索阶段
"赋权"是参与式发展的本质,也是社区主导发展的核心,社区主导发展在赋予社区成员决策权的同时也将资金的管理权和控制权交给社区成员,提高了参与深度,因此,社区主导发展是参与式发展的较高阶段.早期参与式发展项目也在一定程度上为社区主导发展的实施提供了经验.1994年贵州省环境保护局、草海国家级自然保护区管理处与国际鹤类基金会（ICF）及国际渐进组织（TUP）合作开展的村寨发展及社会林业项目,1998年开展的中荷霍山扶贫项目,1999年中国香港乐施会在云南省禄劝县、四川省仪陇县开展的社区综合发展项目等均强调当地村民的参与,邀请当地村民参与到项目的计划和实施过程中.项目成立信用基金及社区发展基金,基金由村民自我组织、自我管理.这些项目虽然没有直接引用社区主导发展的理念,但是从其强调村民参与、社区成员对项目及资金自我管理的尝试来看已经具备了社区主导发展的特点.
3.1.221世纪初正式实施阶段
2006年中国通过试点项目正式将社区主导发展理论应用到减贫与社区发展之中,在试点取得较好成果的基础上在2010年又进一步开展了相关的扶贫项目.在这个阶段的实践中,从项目的设计、实施到监督等环节都遵循了社区主导发展的基本思想.
（1）2006年世界银行社区主导发展试点项目.2006年5月,世界银行利用日本社会发展基金赠款与中国国务院扶贫开发领导小组办公室外资项目管理中心合作,在中国开展了社区主导发展试点项目.试点选取了广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县和内蒙古自治区翁牛特旗4个具有代表性的贫困地区的60个重点贫困村.该项目首次正式以社区主导发展理论作为项目的指导理论并在项目的全过程中通过体制机制的设计予以保证.
（2）2010年世界银行第五期扶贫项目.世界银行第五期扶贫项目也即"中国贫困农村地区可持续发展项目"是在2006年社区主导发展试点项目取得一定成果的基础上开展的.2010-2015年为项目建设期,开展省份为河南、重庆及陕西,共涉及25个县（区）的776个行政村,累计受益人口达95.11万人,贫困人口45.42万人.该项目旨在提高社区的自我组织、自我管理、自我发展能力,改善基础设施和生活条件,使村民收入达到稳定增长,总结扶贫经验,探索新形势下扶贫开发的方式和途径,为未来的扶贫与发展提供决策依据.
3.2社区主导发展在中国的实践评价
3.2.1中国社区主导发展的模式判断
中国社区主导发展项目的资金基本上来源于世界银行、中国香港乐施会等国际非政府组织的贷款或捐赠以及中国政府的配套资金,根据项目预算拨付资金.从组织机构的角度来说中国的社区主导发展项目基本上是由地方政府与社区建立合作关系,由地方政府与社区进行项目的对接、运行及服务,地方政府向上需要对政府以及资源的提供者负责,向下需要对社区负责.在项目运行的过程中,众多部门对项目的有效实施提供必要支持及帮助,使项目内容有较广的选择范围.综合以上分析可以判断,中国的社区主导发展项目模式属于基于项目配置资金、由多部门支持的社区与地方政府发展模式.
3.2.2中国社区主导发展的特点
社区主导发展在中国的实践体现出了正式开展时间较晚、涉及领域比较广以及政府存在适当干预这3方面特点.
（1）开展时间晚.20世纪90年代初,印度最早将社区主导发展运用到实践中,随后亚非拉等发展中国家陆续将社区主导发展理念引入农村发展项目中.中国则于2006年正式开始开展社区主导发展项目,相较于其他国家起步较晚.虽然起步较晚,但也存在相对的优势.一方面,早期在其他国家进行的社区主导发展项目取得了丰富的经验和教训,为中国项目的设计和实施提供了良好的借鉴.另一方面,近十几年,中国政府对农村发展和贫困治理问题高度重视,资源向农村倾斜,为社区主导发展的实践提供了良好的政策和资金支持.与此同时,强调创新、绿色、协调、开放、共享的发展理念,也为新理念的应用和推广营造了良好的政治和制度环境.
（2）涉及领域广.在实践中社区主导发展项目涉及领域众多,具体可以分为以下几个方面：道路桥涵、供水供电、危房改造、小型灌溉等小型基础设施；教育文化、健康卫生等公共服务；社区发展基金项目；垃圾处理等社区环境治理方面；减少水土流失、防止石漠化危害等提高自然资源的保护和利用方面；农户自我发展能力方面,其中尤为关注妇女自我发展能力的提高.
（3）政府存干预.社区主导发展项目以社区为主导,在中国以政府为主导的扶贫格局下,社区主导发展在中国的实践中仍然存在一定程度的政府干预情况,主要表现在资金的管理以及社区小组的成员组成方面.第一,项目实施过程中中国的资金拨付方式是由工程方垫付资金,在项目审核完成后再由上级政府拨付项目款.社区对资金的控制权仅体现在对社区发展基金的管理,社区没有在完全意义上实现对资源的控制权.第二,社区组织的核心成员基本上都有村两委成员,但不超过各级项目管理机构成员总数的1/3.中国的政治和制度优势为减贫和发展提供了强制力保证,目前社区主导发展在中国处于探索和经验积累的阶段,存在很多不确定因素.此外,项目区基本上都是区域性整体贫困地区,项目初期村民能力整体较弱,因此,政府适当干预是确保项目启动和正常运行必不可少的因素.
3.3社区主导发展取得的效果
社区主导发展在中国的实践取得了良好的效果,从农户的生存和发展以及社区治理和建设两方面得以体现.
3.3.1农户的生存和发展
第一,收入提高,贫困人口减少.社区主导发展项目在提高农户收入和减少贫困方面取得了良好的效果.《世界银行五期终期评估最终报告》显示项目实施以来,项目农户人均纯收入年均增长率比未参与项目的对照户高出10.8个百分点,外出务工收入、自营非农业经营收入及养殖业收入增长更快.贫困人口比例从2010年的54.3%降低到2014年的26.8%,降幅比对照户要高出2倍,项目实施取得了显著的减贫效果[4].第二,自我发展能力提高.在参与项目的过程中,社区成员以"干中学"的方式,在培训、学习和参与的过程中,锻炼了各项发展能力,提高了在社会活动中依靠自己获得体面生活的可能.第三,金融服务可及性的提高.社区设立发展基金,村民以小组联合担保进行贷款,在一定程度上解决了农民由于缺少抵押和担保的贷款困难,为其带来了更多的发展机会,联保小组的存在也提高了共同抵抗风险的能力[5].第四,提高了妇女参与公共事物的能力.社区主导发展项目在实施的过程中注重妇女能力培养,通过体制机制的设计确保妇女可以有效参与到项目中,切实解决妇女生产生活中的实际困难,提高了妇女参与社区公共事务的能力,使妇女的社会角色获得传统意义之外的认可[6].
3.3.2社区治理和建设
第一,基础设施和公共服务得到改善.道路质量的改善和通达性的提高,增加了村民与外界的联系,提高了农产品外销和村民外出打工的可能；水、电、网等民生基础设施在项目村基本完备；医疗、教育、卫生等公共服务的可及性及服务质量有效提高,极大地改善了农户的生活水平.第二,提高了资源的瞄准性和使用效率.社区主导发展通过制度安排和管理程序确保项目瞄准贫困人口、妇女及村民最迫切的需求.采购、公示、监督等制度的制定和实施有效地提高了资源的使用效率.第三,提高了社区组织能力和集体行动能力.在项目选择和组织实施的过程中,农户间互动频繁,逐渐形成了促进社区发展的共同利益,村民在实践中以组织化的集体力量逐步实现共同利益,共同利益的实现又在很大程度上推动了社区组织化程度和集体行动能力的加强[7].第四,社区凝聚力增强,促进了多维和谐.社区主导发展以资源下沉为契机,在有效实施项目的同时客观上也起到了积累公共资源、锻造社区信任纽带的积极效果.社区主导发展项目在行政村和自然村两个层面上实现了财权与事权的结合,实现了责权利的有机结合,减缓了对抗,增强了合作,促进了农村和谐[8].
3.4社区主导发展在中国面对的挑战
社区主导发展在中国实践取得一定成就的同时也面临着相应的挑战,主要表现在以下几个方面.
3.4.1与中国现行扶贫方式有较大差别,在实践过程中政府部门及贫困农户都需要转变思维
政府主导的扶贫方式在实践中显示出由于缺少贫困农户深度参与而导致的扶贫项目与贫困农户实际需求吻合度低、受益农户对项目拥有感弱等问题.社区主导发展模式在很大程度上可以弥补上述不足,但是社区主导发展在中国尚处于探索和试验阶段,政府和农户对这种方式的理解和实施都存在一定的差异和不足,从而导致在与现行扶贫模式的交叉过程中两种扶贫模式的衔接与融合不够到位.一方面社区主导发展模式与中国现行政府主导的扶贫模式存在较大的差别,两种扶贫模式并存时容易受以往惯性思维的影响；另一方面在社区主导发展模式下外部力量如何进行有效的支持和引导也存在理解和操作上的偏差.
3.4.2人力资源缺乏以及稳定性弱
人力资源不足,一方面指社区成员的素质和能力在初期难以胜任项目的需要,需要在学习和锻炼中逐步培养；另一方面是指项目配套的工作人员少,部分配套的工作人员由于兼任或离职等原因难以跟进整个项目.项目管理人员的稳定性和连贯性是保证项目质量和效率的重要条件,如何减少和避免由于人员变动对项目管理和项目实施带来的不利影响,一直是项目实施过程中需要应对的一道难题.
3.4.3后续发展和维护缺少资金和组织支持
社区主导发展项目作为一个阶段性的工程,有项目实施周期,配套资金也仅在项目周期内使用.与项目相关的组织机构及外界支持机构也仅在项目实施期内为项目区提供服务,项目实施期结束后所取得的良好成果难以为继.这个问题的关键,一方面在于基于社区主导发展项目成立的组织是作为危急或困难时期临时性的组织还是永久化的制度性组织需要在扶贫的大格局下进行设定.另一方面在社区主导发展项目期间所形成的经验和资金积累,在项目结束及外界支持退出后以社区自我发展动力持续运作需要政策和制度支持.
4对中国精准扶贫工作的启示和建议
社区主导发展通过向社区赋权,由社区成员根据自己的需要,进行配置资源和选择发展干预方式,全过程参与到项目实施过程中以实现社区成员能力的提高和福祉的持续改善.其发展目标与精准扶贫目标具有很高的契合度.社区主导发展理论和实践经验可以为中国精准扶贫的开展提供有益借鉴.
4.1通过体制机制的设计提高扶贫项目选择的瞄准性和资源利用的有效性
在扶贫的过程中如何将项目有效匹配和资源精确瞄准是一大难题,精准扶贫相比以往大水漫灌式的扶贫方式精准度已有所提高,但仍存在着扶贫项目不匹配、资源浪费等现象.在社区主导发展项目中,通过设计小额度、适当高于商业银行贷款利率的产品,自动将贷款需求更大、不愿承受较高利率的相对富裕农户排除出去,利用市场规则达到了资源瞄准贫困农户的效果.此外,在村级项目选择的过程中,村民根据需要解决问题的迫切程度进行公开,对结果进行排序,根据排序从上至下依次选择项目,使扶贫资源可以瞄准社区最需解决的问题,提高项目与需求的匹配性.因此,在精准扶贫过程中,可以通过有效的体制机制设计提高项目及资源的匹配度和精准度.
4.2相信并依靠群众,在参与的过程中提高自我发展能力
相信群众、依靠群众的路线方针在革命年代团结了群众保证了革命的胜利,新时期中国同样面临着一场艰难的"战役"即脱贫攻坚战,在新的历史背景下群众路线更应发挥重要作用.社区主导发展项目从制度安排到权力保障采取了一系列制度安排保证从项目决策、实施、管理到监督评估都由社区成员自己做主,在很大程度上提高了社区成员的拥有感和责任感,调动了社区发展的内生动力.与此同时,社区主导发展将能力建设作为项目建设的重要内容,并将能力建设置于项目实践过程中,与课堂培训相比,干中学实现的能力提升对农民来说具有更深刻的影响和更持久的效果,农民能力的提高也为脱贫和发展目标的达成提供了群众智慧.
4.3通过社区组织的建设为贫困农户参与脱贫提供组织保障和心理归属感
社区主导发展在实践中的一条重要经验是以项目为依托在社区内组建自我管理和自我监督的社区组织,社区项目小组的设立为农民参与项目提供了载体和平台.社区主导发展项目在选择的基础上分别组建了行政村项目决策委员会、项目监督委员会和项目实施小组、项目监督小组等项目组织.为了保证社区成员对项目的真正主导,项目还要求在项目选择、计划等重大事项中,尽量召开村民大会或村民代表大会,因此,可以借鉴社区主导发展中组织化的经验,以村民小组为单位建立由贫困农户组成的脱贫互助小组,使贫困农户以组织为依托参与到致贫原因分析、脱贫和帮扶方式选择的过程中,为贫困农户提供发声的平台和组织保障,外界帮扶的同时在组织内部形成积极的上进心和行动力,在互帮互助中,实现共同脱贫.
4.4通过标准化程序加强对扶贫第一书记和驻村扶贫工作队的培训、管理及考核
在社区主导发展的实践中,多数项目都配备了社区协助员,社区协助员主要担任了县乡项目管理部门在社区项目工作代理人,为社区开展各项工作提供最直接的帮助.世界银行五期项目建立了社区协助员招聘、培训、管理和考核的一整套制度,并开发了社区协助员手册帮助指导社区协助员的工作.社区协助员这一岗位设置与中国在贫困村派驻第一书记的做法非常类似.社区主导发展模式中有关选拔、培训、管理和考核社区协助员的经验,可供扶贫第一书记和驻村扶贫工作队借鉴,加强村级扶贫工作和管理标准化建设,编制贫困村扶贫工作手册,为第一书记和驻村扶贫工作队提供不同阶段各项扶贫工作的基本内容、程序、办事方式、注意事项、应急处置和求助方式等.
4.5注重可持续发展,建立长效脱贫与发展机制
精准扶贫以来,中国在扶贫工作中投入了大量的资源和精力,实现年均1300多万人稳定脱贫,如何确保已脱贫人口不返贫,贫困线边缘人口不落到贫困线以下,如期解决剩余贫困人口问题,实现稳定可持续的发展,是目前和未来都需要关注的问题.扶贫资源的投入既要看短期成效也要看长期回报.社区主导发展将可持续发展制度化地融入项目的全过程.可持续发展不仅仅指脱贫人口的可持续发展,也指社区的可持续发展,在外界帮扶退出后,保证社区的可持续发展组织运行机制十分重要.打造"带不走的队伍",重点在于可持续性的制度和机制建设.
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（责任编辑段丽君）
发展论文参考资料：
该文点评：上文是关于实践述评和启示和主导方面的发展论文题目、论文提纲、发展论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文。
