原创《雾霾跨界合作治理机制》
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雾霾跨界合作治理机制探讨
李 陈
（上海工程技术大学 社会科学学院,上海 201620）
摘 要：环保部公布的2015年全国整体空气质量状况显示全国空气质量有所改善,但若从区域的角度看,京津冀、山东半岛、长三角等地区的雾霾问题依然不容乐观.研究认为只有运用市场的经济的手段,才能从根本上预防和治理雾霾问题.分析建立在奥斯特罗姆的公共治理理论上,构建跨界合作雾霾治理机制,分别论述了机制建立的必要性、重要性、设计框架和运营模式.建议建立跨区域的跨界雾霾管理委员会,要求遵循市场规律,运用杠杆,在第三方评价机构的监督下,征收雾霾税或提供财政补助,形成跨界雾委会、地方政府、污染企业、第三方评价机构等“四位一体”的运营模式,实现跨界合作雾霾治理机制“模型”设计框架.
关键词：跨界合作；雾霾治理；第三方评价机构；机制
中图分类号：F28 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）10-0108-03
2016年环保部公布全国上一年的城市空气质量整体情况：总体呈转好趋势,全国338个地级及以上城市平均达标天数比例为76.7%,73个城市空气质量达标,占21.6%,达标城市主要分布在福建、广东、云南、贵州、西藏等省份[1].中国城市空气质量仍然有待进一步改善,而空气污染的预防和治理是一个长期的过程.总量控制、源头治理、立法监督、调整能源结构、优化产业结构等措施都能够不同程度地改善空气质量.由于空气污染的区域性特征,使得雾霾治理迫切需要建立一种区域对话机制——跨界合作与治理,跨界合作与治理需要建立一套能够严格执行的规范制度.
目前,对我国环境污染跨界合作治理的研究集中在水污染治理上,如刘晓红和虞锡君选取26家城镇污水处理厂的数据为样本,分析了太湖流域水污染的补偿标准[2].为避免公地悲剧针对地方政府对跨界污染治理进行规避,易志斌在纠正地方政府环境规制失灵的基础上提出确立地方政府的“执行文化”、建立环境行政公益诉讼制度、构建环境规制政策实施效果评估体系和构建跨界河流水污染治理补偿机制等重要措施[3].这里以长三角雾霾地区联防联控网络的建立为例,针对雾霾跨界雾霾治理提供一定借鉴.长三角空气污染防治协作机制的建立是个很好的案例.2014年1月7日正式召开第一次工作会议以来,长三角地区联防联控网络初步建立,深层次合作机制初具雏形.在制定的《长三角区域落实空气污染防治协作机制行动计划实施细则》中规定了控制煤炭消费总量、强化污染协同减排等六大重点措施[4].基于此,研究将借鉴公共治理理论并尊重经济规律,对建立雾霾跨界治理的机制进行初步探讨,为我国城市雾霾治理提供借鉴.
一、理论基础
跨界合作理论由众多理论构成,最经典的要数公共治理理论.公共治理理论形成于20世纪70年代,其内涵与治理概念的基本含义有着密切的联系.世界银行在1989年世界发展报告中首次使用了“治理危机”之后,许多国际组织和机构开始在其各种报告和文件中频频使用它[5].诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆（2012）在公地治理理论中引用三种有影响力的模型进行解释：公地悲剧、囚犯困境博弈和集体行动的逻辑,这三种模型的中心问题都是搭便车问题,任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同的利益做贡献.假如将空气看作免费的商品,这种商品具有公共属性,任何群体、个人不需要劳动就可获取,但是空气污染是区域性的环境问题[6].假如本地区没有污染空气,但相邻地区空气污染了,而由于季风气候导致的局地环流现象,会因空气流动而使本地区受污染.因此,波蒂特、詹森和奥斯特罗姆（2013）提出共同合作、多元治理的方法应对公共资源困境问题[7].
二、实践意义与迫切性
2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》明确指出,要求形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制,并建立区域协作机制,统筹区域环境管理”.由此,本文认为雾霾治理跨界合作机制应由政府主导下区域内部和区域之间进行联防联控,通过运用杠杆和经济手段,对钢铁、水泥、化工等产能过剩及其污染严重的主体（企业、交通、建筑施工、生活污染等）进行综合治理.因此,雾霾跨界合作治理机制的建立是一项系统工程,它在经济转型和产业优化升级过程中,将政府、企业和社会通过市场化的运营模式,最终实行雾霾问题的终极治理.
1.跨界合作治理机制建立的实践意义
雾霾治理必须通过跨界合作进行治理,通过杠杆的手段,实现雾霾的终极治理.只有在通力合作协同治理的基础上,雾霾才能从根本上得到治理.从根本上治理雾霾等环境问题不仅是实现中国经济可持续发展的要求,更是实现人与自然、人地和谐的必然路径.只有实现雾霾的终极治理,才能满足人民日益增长的物质文化需求,真正提高公众的生活质量,也是全面实现小康社会的必由之路.此外,雾霾等环境问题的根本治理,对人民的身体生活健康也起到巨大的促进作用,有利于缓解肺部疾病.对公众来说,也是一大福祉（well-being）.
2.跨界合作治理机制建立的迫切性
面对严重的雾霾问题,国家已于2013年制定了最为严厉的大气污染防治法案以治理雾霾问题.当前,国家试图通过关闭钢铁、水泥、煤炭等高能耗、高污染产业实现“去库存”的目的.“去库存”式供给侧结构性调整一定程度上缓解了雾霾压力问题.但是,改革开放以来,中国经济经历了近40年的粗放式经济增长模式.我国经济高速增长初期,工业化程度远远低于当时的发达国家,工业污染还只是“点状”格局.随着工业化进程的快速推进,中国成了“世界工厂”,中国的钢铁产量、水泥产量都位居世界前列,中国在很长一段时间内成了世界经济增长的发动机,然而,它所面临的生态系统严重失衡、环境污染问题严重突出.中国的工业污染由过去的“点状”变成了“面状”,雾霾问题遍地开花,其中以京津冀地区最为突出,改革开放前期常年的“青山碧水,蓝天白云”再也不见.
由于人民物质生活水平的不断提高和对生活质量更高的追求,公众的环境意识日益增强.成为第二大世界经济体后,中国地方政府以往只要GDP不考虑环境问题的粗放式经济增长模式再也行不通.当前,一些研究显示肺部疾病俨然成为影响公众健康的首位杀手.雾霾严重时,白天司机的视线距离不足5米,无形中增加了交通事故的概率.面对中国社会各阶层的强烈呼吁,雾霾问题到了不得不治的阶段,再也不能拖延.而雾霾的治理必须通力合作,协同治理.运用市场经济的手段,实现雾霾的跨界治理.
三、运营机制
1.跨界合作治理机制的设计框架
国际知名政策分析家美国匹兹堡大学威廉·邓恩（2011）指出政策分析的现实世界是复杂的.分析必须仔细审查和评价所获得的大量的定性和定量信息,在方法和技术中做出艰难选择,适应快速变化的时代[8].雾霾的跨界合作机制的建立,是在公共治理理论基础上,借鉴波特的模型,提出一套理论分析框架.研究构建跨界雾霾管理委员会、污染企业、第三方评价机构和市场化运营等“四位一体”雾霾跨界合作治理的机制“模型”.
跨界雾霾管理委员会：负责管理区域内部和区域之间的雾霾问题.建议该机构直接隶属国家环境保护部,职权大于地方环保厅但小于国家环境保护部.跨界雾委会专门负责地区雾霾的联动治理和协同治理,在征收雾霾税或雾霾费上起协调作用.对污染企业征收雾霾税,通过运用市场机制,在接受第三方机构评估的基础上,对污染企业进行征税或财政补助.
污染企业：雾霾治理整治的重点对象.污染企业接受跨界雾委会的监督,受跨界雾委会的征税或财政补助.污染企业接受造成雾霾污染程度的审核,在第三方评价机构评价的基础上,缴纳雾霾污染税,或企业搬迁或关闭接受雾霾管理委员会一定数额的财政补助.
第三方评价机构：在模型中起监督作用.一方面监管跨界雾委会,另一方面监管污染企业,通过运用机制杠杆,推动跨界合作治理的机制评估工作.第三方评价机构通过对污染企业的监管,通过跨界雾委会运用机制进行征税或补助.
市场化运营：受市场规律支配,在模式中是能动者,起到平衡和杠杆作用.一方面,通过市场化运营模式对造成雾霾污染的企业征税,另一方面,对减能降排的企业给予财政补助.实质上,市场化运营提供了一种机制上的平衡.
2.跨界合作治理机制的运营机制
具体的运营模式如图1所示.在建立跨界雾霾管理委员会的基础上,通过征收雾霾税和减能耗财政补贴“双管齐下”式的财政平衡政策来治理雾霾.跨界雾委会制定雾霾减排时间计划表,将各区域雾霾浓度进行汇总,并分类指导.在一定减排时间表中未达到要求的,将向地方政府征收不同程度的雾霾税,如将雾霾税分为5等：极其严重污染雾霾税、严重污染雾霾税、重度污染雾霾税、中度污染雾霾税、轻度污染雾霾税.雾霾税征收的手段以月为单位进行,假如北京市12月份的空气质量指数月均值达到严重污染级别则征收极其严重污染雾霾税、10月份达到重度污染级别则征收严重污染雾霾税,以此类推.
跨界雾委会向地方政府征税,地方政府主要向污染类企业征税,地方政府根据污染企业排放情况,参考环境标准征收不同级别的税收,对污染企业重拳出击.同时,跨界雾委会为污染企业提供减能财政补贴,这又为污染企业在排放控制技术方面提供了资金支持.跨界雾委会提供的财政补贴包括两个层面：第一,在节能减排技术上对企业提供资金支持；第二,对污染型企业接纳地提供财政补贴,这时跨界雾委会要向转出地的地方政府征收“雾霾税”（可能转出地的雾霾没有严重超标,但它是污染转嫁的起点）.比如北京将大量的钢铁企业转移到河北省,无形中加剧河北省的雾霾污染程度,这时根据运行规则,跨界雾委会就需要向北京征收“雾霾税”,用以补贴河北高耗能企业的节能减排技术改进上的资金支持.
跨界雾委会接受第三方评价机构监督,第三方评价机构由各城市政府选举以及公众参与选举产生,第三方评价机构成员比例要协调,需要制定第三方评价机构行动章程,对第三方评价机构成员权进行规定.第三方评价机构同时还对跨界雾委会提供的减能财政补贴进行监督,以防跨界雾委会寻租行为.
四、主要结论与政策建议
依据公共治理与跨界合作理论,本研究在论述雾霾治理跨界合作的必要性、重要性、研究框架和运行机制的基础上,提出建立国家级空气质量管理委员会的建议,要求委员会定期召开空气质量问题国家级会议.
研究从跨界雾委会、污染企业、第三方评价机构和机制建立研究的“模型”设计框架,指出四者之间的相互关系,从而提出跨界合作治理机制的运营模式,指出需要建立一套相互监督的循环关系,通过财政政策等经济手段,运用机制最终实现雾霾的根治.
跨界雾委会履行监管区域之间和城市内部空气质量污染源职责,对污染源进行整治、清查和处理,包括企业搬迁、污染防治技术改进、污染税征收、给予不同程度的罚款、停业整顿等方式.通过自上而下的合作治理机构的建立,对空气污染进行实时监督.努力做到节能减排,集约资源和能源的利用,减少不必要的浪费.建立区域合作发展的激励机制,建立零排放示范区,对排放严重的区域进行防治技术转移,多管齐下,协调治理空气污染.努力构建多元化的监督机制,努力使社会形成减排风气,使其成为约束企业和约束个体高能耗的行为准则.
研究的不足之处在于没有将生活污染和生活排放纳入到“模型”设计框架和运营模式中.事实上,生活排放对雾霾的影响也不容忽视,如家用冰箱使用过程中易产生氟利昂等.
参考文献：
[1]中华人民共和国环境保护部.环境保护部发布2015年全国城市空气质量状况[EB/OL].[2016-03-05].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201602/t20160204_329886.htm.
[2]刘晓红,虞锡君.基于流域水生态保护的跨界水污染补偿标准研究[J].生态经济,2007（8）：129-135.
[3]易志斌,马晓明.流域跨界水污染的府际合作治理机制[J].社会科学,2009（3）：20-25.
[4]中华人民共和国环境保护部.长三角地区空气污染防治协作机制运作一年联手治霾效果不凡[EB/OL].[2016-03-05].http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201412/t20141218_293141.htm.
[5]滕世华.公共治理理论及其引发的变革[J].中国行政管理,2004（7）：44-45.
[6]埃莉诺·奥斯特罗姆,著.公共事物的治理之道 集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东,译.上海：上海译文出版社,2012.
[7]埃米·R·波蒂特,马克·A·詹森,埃莉诺·奥斯特罗姆,著.共同合作 集体行动、公共资源与实践中的多元方法[M].北京：中国人民大学出版社,2013.
[8]威廉·邓恩,著.公共政策分析导论：第4版[M].谢明,等译.北京：中国人民大学出版社,2011.
合作论文参考资料：
结论,此文为一篇适合雾霾和跨界和治理论文写作的大学硕士及关于合作本科毕业论文，相关合作开题报告范文和学术职称论文参考文献。
