原创《徐州农村人才返乡创业之现状、趋势和》
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【摘 要】随着农村供给侧结构性改革的深入推进,农业将越来越成为朝阳产业,农村将成为稀缺的创业基地.实现农业现代化不能依靠传统型农民,要积极吸引外出农民工、大学毕业生、复转军人等各类人才返乡创业,搅活农村一池春水.农村人才返乡创业,目前普遍存在资金不足、没有用地指标、缺少政策支持、缺乏服务体系和激励手段等现实困境.为此,要澎湃政策甘泉,“不实惠”问题；加大信贷支持,“贷款难”问题；改革土地制度,“地难批”问题；构建服务体系,“无人问”问题；开发人力资源,“人才荒”问题；实施财税激励,“动力弱”问题.
【关键词】返乡创业现状趋势推进对策
近年来,农村人才返乡创业逐年增多,从而这打破了农村劳动力长期向城市和发达地区单向转移的旧格局.作为政府,引导、鼓励和支持各类人才返乡创业,不仅具有紧迫的现实意义,而且具有深远的战略意义,因此成为各地政府的不二选择.
一、现阶段农村返乡创业的意义
农村返乡人才范围较广,既包括复转军人、未能进入体制内就业或理想就业而回乡的大学毕业生,也包括在外地从事工商企业因各种原因而转回家乡发展的人士,但更大群体则是指外出一定时间而返乡创业的农民工.他们在务工、经商中,开阔了眼界,增长了胆识和才干,积累了较多的资金,当感到家乡的经济环境宽松、利用掌握的技术可获得更高收入时,便返回家乡创办工商企业,或从事非原来意义的农业规模经营和开发性生产.其中“返乡”的含义,并非指的是回到原籍农村,而是回到家乡所在的县城及乡镇所在地.“创业”可以指大到投资数百万元办企业,小到投资数千元开店、经商,或从事农产品加工贸易乃至高效农业、非农产业等.本文重点研究这类返乡创业的农民工.
农民工返乡创业从改革开放以来农村劳动力自由流动就开始了,只是早期流出的多流入的少,2000 年后渐趋增多,尤其近些年更有加速趋势.返乡农民工无疑已成为一个新的群体,返乡创业正在勾勒出一道崭新的风景线.多年实践表明,农民工返乡创业,好处多多,意义重大.
（一）有利于解决农民工就业、农民致富问题.事实证明,“三农”问题,首要的是农民问题,农民问题首要是“乐业”问题,乐业才有收入,乐业才能安居,才能保证农村稳定、健康发展.农民工返乡创业,不仅带回了资金、技术以及管理方法,而且可以吸纳当地富余劳动力,既缓解城市就业压力,又为农村剩余劳动力就近提供新的就业岗位,拓宽农村劳动力转移就业和农民增收渠道.因此,农民工返乡创业可以实现由普通打工者向创业者转变,形成以创业带动就业、就业促创业的良性互动格局,真正实现从外出打工“输出一人、致富一家”的“加法”,向回乡创业“一人创业、致富一方”的“乘法”转变.
（二）有利于促进小城镇建设.农民工返乡创业一般集中在县城和集镇,可以促进当地工业与服务业的发展,增加地方政府财政收入,提高当地政府公共产品供给水平,还能够使城市资金、技术、人才向农村流动,直接刺激小城镇发展,是一条低成本的小城镇扩张之路.尤其对经济欠发达地区,农民工返乡创业是激发区域内经济发展一个新的增长点,是推进新型城镇化建设、推动区域均衡发展的重要途径,更是“大众创业、万众创新”的引领性、示范性群体,并成为以城带乡、以工促农、城乡协调发展的有效载体,对于推动国家新型城镇化建设、新农村建设具有十分重要而积极的意义.
（三）有利于开发农村人力资源、提升农民素质.农民工返乡后,有的创办农业产业化龙头企业,有的兴办二、三产业,有的担任经纪人、农民合作经济组织带头人,还有的担任村干部,成为农村经济社会发展的领头人.因此,农民工返乡创业不仅吸引人才回流,而且通过影响、带动和创业就业锤炼,能快速提升农村劳动力整体素质.同时,农民工返乡创业对于打开发达地区和欠发达地区之间的观念、资金、技术、管理和人才通道,促进城乡和区域协调发展具有重要而深远的影响.
（四）有利于推动农村产业结构调整.只有农民工返到家乡创业就业,才能够解决当前农村一系列的产业和社会问题.没有产业无法增加农民收入,而这个产业很大程度上需要农民自己来创.农村真正能够创业的,恰恰是那些在外面经过多年打拼和市场的锻炼,积累了一定资金和技术的,拥有市场经济和工业化、城市化思维的人.这些人返回原籍,有效补齐农村经济短板,具有鲶鱼效应,搅动一江春水.产业转移的顺利进行,依赖于大量的中小型配套企业,依赖于大量回乡农民工创业.农民工带回了先进生产力,形成了以工促农的有效载体,为农村乡镇企业的发展带来了新的契机.
二、现阶段返乡创业的动因及主要特点
（一）农民工返乡创业的动因.返乡创业是多种因素相互作用的结果.农民工在选择是否回乡的问题上,更多地取决于打工地的生存状态和工作条件,在是否回乡创业的问题上则更倾向于家乡的市场开发能力和消费状况.这些动因用唐纳德·博格（Donald J.Rosenberg）的“推—拉”理论来解释最为明了.
唐氏于20 世纪50 年代末提出的“推一拉”人口转移论认为：从运动学的观点看,人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果,一种是促使人口转移的力量,即有利于人口转移的正面积极因素；另一种是阻碍人口转移的力量,即不利于人口转移的负面消极因素.在人口流出地,存在着一种起主导作用的“推力”,如农村自然资源的枯竭、农业生产成本的提高、就业压力大、经济效益低等因素,从而把原居民推出其常住地.同时,在流入地,存在着一种起主导作用的“拉力”如城市较多就业机会、较高的收入、完善的公共设施、较好的生活条件等,从而把外地人口吸引过来.农民工的流动就是市场中同时存在着的这两种推力和拉力共同作用的结果.
基于“推—拉”理论,随着农民工外出务工经商一个时期的实践,一部分农民工身上的“推、拉”力则出现此消彼长的现象,即与外出相反,部分农民工渐渐冒出回返家乡的念头,其中一部分便是返乡创业.这一反向的“拉力,农民工个人方面,主要包括原籍传统的血缘情结和故土情结,追求家庭利益最大化,以及自我实现需求的满足；政策方面,主要是国家农村政策调整尤其承包土地的流转吸引.而外出务工经商地施予的反向的“推力”,则包括城乡二元制度和地价、房价,以及创业、工作和生活成本问题.也就是说,农村经济发展的吸引,追求个人效用最大化,以及农民工自身动力,则是拉动农民工返乡创业的重要力量；而城市二元体制的排斥,产业的梯度转移以及经济景气指数的不稳定、就业的竞争,则是促使农民工返乡创业的推动因素.
（二）农民工返乡创业的主要特点.农民工返乡创业主要包括具有一定的资金积累与务工经商经验积累,又怀有较高创业热情,多数未能解决城市户籍者.因为业已获得城镇户口的农民工,大都买了房置了业,举家定居,积累丰厚,生活稳定,城市融入度较高,多数不愿再返乡.这类返乡创业者以第一代中年农民工为主,男性要高于女比例性；受教育程度普遍不高.返乡创业基地大多集中在（集）镇.从创业规模形式看,农民工返乡创业是一种生存式创业,是被动回乡；企业的规模比较小；以劳动密集型企业为主；创业经营的“乡土色彩比较浓厚,技术性不高,创业的能力较差.并且农民工返乡创业还具有以下四个特点：创业区域选择上呈现便利性；创业时期选择上呈现阶段性；创业原因的选择上呈现被动性；创业项目的选择上呈现初始性.
三、徐州农民工返乡创业基本情况
2016 年底徐州农村劳动力动态监测数据显示,全市农村劳动者创业人数95080 人,其中返乡创业人数25446 人.从年龄结构看,35 岁以下占43.4%,36—45岁占36.8%,46—55 岁占19.5%.从创办企业的行业占比看,农副产品加工企业38.5%、工业企业27.0%、商业服务企业15.6%、住宿餐饮企业9.5%、居民服务企业8.1%、中介培训机构1.3%.
数据表明,农民工返乡创办的企业主要有如下特点：
一是行业选择的关联性.由于了解市场前景和销售渠道,大多数返乡者选择了与其外出务工经商的行业相同或相近的行业；一些创业者利用打工时拓展的人脉等关系,抓住大中型企业产业链条延伸的机遇,接受其辐射,开展相关配件生产和配套服务,体现了产业的合理分工.
二是投资模式的多样性.有的是依靠个人在打工大潮中淘来的“第一桶金”单独创办企业,有的由几名返乡者以参股方式联合创业,有的采取了与外地老板联合经营的形式,还有的采取了技术入股的形式等.
三是投资规模的竞争性.一些返乡创业者并不满足于“小打小闹”,一旦选准了项目,就瞄准了创办当地龙头企业的目标,以大无畏的开拓精神进行规模投资,从而推动了市场竞争.据调查,邳州市板材企业中半数以上业主均系返乡农民工,其中部分项目起步就瞄准国际市场,如高档家具制造.近些年部分返乡农民工则瞄准物流配送和电子商务、观光农业等.
四是产业发展的集群性.一些返乡企业者成为农业经纪人或农民合作经济组织的带头人,充分发挥能人带动作用,发展了成批的“一镇一业、一村一品”的产业小集群.邳州市碾庄镇以金虎集团为龙头的五金机械产业集群,46 家企业中近半即为返乡农民工所创.总之,他们把家乡的资源优势与其接触到的投资信息、市场信息相结合,顺利实现了起步、发展、壮大的“跳”.
四、影响制约农民工返乡创业的因素分析
当前,农民工返乡创业面临着许多问题和制约因素,主要体现在以下几个方面.
一是资金短缺,贷款难.农民工返乡创业启动资金主要是有限的自有积累资金,租用场地、购买设备和原材料等一次性投入需要较大笔资金.有关数据表明,只有7%—10% 的农民工完成了资本的原始积累,具备了创办个私经济实体的能力.在徐州市劳务输出工作协调小组办公室的调查中,85% 的返乡创业者反映资金短缺是创业的最大障碍,尤其是创业初期缺少流动资金.从各地报导来看,这在全国都是普遍问题.具体表现在：农村金融服务体系不健全,贷款约束硬化,放贷权限上收,且适合返乡创业农民的贷款项目少之又少；农民创业者比城市创业者更难便捷地完成创业融资,风险投资、信用卡透支等手段均无从使用；新办企业多是租用场地,无法用厂房作贷款抵押；在当前农村信货条件下,找到合适担保人的难度也很大,即使有担保也要受信用社放款额度局限；若采取向地下钱庄借款等形式,成本高昂,无形中大大增加了创业的风险等.人社部门有小额创业贷款,但也只限于5—10 万元,密集型企业最多也只有200 万元/户的限额,支持力度有限,有的即便启动生产,但后续资金缺口大,企业抵御风险能力差.
二是用地难制约企业发展.很多农民工创业起步时往往是租用乡镇企业闲置的厂房或民房,也有的用自家住房、宅基地或自留地作为创业场所；而当企业需要扩大经营规模时,用地难题就成为制约企业发展的一道坎.
三是项目选择难,实力不强.由于返乡农民工多为高中以下学历水平,虽说打工积累了一定技术和经验,但缺乏过硬技术和系统管理经验、营销知识,受资金、厂房等生产生产要素影响,多数创业项目起点不高,实力不强,缺乏科技含量,产品同质化问题严重,缺乏市场竞争力,存在不同程度的盲目投资现象.
四是缺乏人才支持与合作团队.除新生代农民工文化层次较高外（22 岁以下农民工,52.3% 具有高中和中专学历）,多数返乡农民工文化不高,自身就缺乏系统、过硬的管理技能,加之基层（集镇）工作环境较差,难以吸引骨干技术人才,形不成高素质团队.若以较高薪资引进高级管理和技术人才,则无疑加重企业负担,失去返乡创业的成本优势.因此,返乡创业者多以家庭式管理来维系企业运转,但这种模式难以适应市场变化和现代企业的要求.再则,产品科技含量低,往往又会使企业发展后劲不足.
五是创业环境不佳.尽管国家和地方出台了一系列返乡创业的扶持政策,但多是宏观指导和原则性的鼓励,可操作性不强.落到具体问题上,相关政府部门返乡创业帮扶不够,存在“几多几少”的问题,即管理措施多、优惠政策少；规范治理多、配套服务少；对违规行为事后处罚多、前期主动帮扶少；在招商引资中“抓大放小”,对引入外地客商精力投入多、对引导农民工返乡创业精力投入少等.
六是农业创业风险大.农业生产周期长,市场波动大,农产品不但要承受市场风险,还需要承担自然灾害、病虫害和疫病的风险,比工业产品要多三项风险.在创业过程中,由于受市场影响（尤其生猪和禽蛋波动频繁）,加之少数创业人员专业技术不过硬,无法抵制创业风险,个别返乡农民工创业失败后家庭经济遭遇困难,生活常常陷入困境.
大力推进农民工返乡创业对策建议
农民工返乡创业对统筹城乡就业和社会主义新农村建设具有十分重要的现实意义和深远的历史意义,政府应承担起推动其可持续发展的责任.为此,政府应出台一系列配套扶持政策,着力农民工返乡创业的几大“瓶颈”问题,形成高效运转的内生激励机制,在新常态下持续焕发“大众创业,万众创新”的热潮.
（一）澎湃政策甘泉,“不实惠”问题.前些年国家和地方各级政府都相继出台一系列鼓励返乡创业的扶持政策,起到了积极作用.但在一些具体问题上,思想还不够解放,支持力度还不够大,创业者常常抱怨“不实惠”,尤其遇到具体问题,相关部门思想守旧,不愿作为,很难满足创业者的基本需求,致使创业者茫然四顾,不知所措.待壁碰得多了,创业热情也逐渐泯灭.
可喜的是,近两年对这些问题已给予高度重视,业已出台一系列扶持政策,各地也加快步伐迎头赶上.如《国务院关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47 号）、《国务院关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84 号）等文件,宏观指导性、针对性及财政支持均十分有力.2015 年我市出台的《徐州市政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》（徐政发[2015]72 号）,则是一份既接地气,含金量又高的创业宝典.至于最近的,则有《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28 号）及《省政府关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》（苏政办发〔2017〕29 号）.这两份文件结合新常态、新形势,进一步细化了精神,凸显了实施与操作,如国发〔2017〕28 号文明确规定：持续推进“双创”,全面落实创业扶持政策,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革.深化商事制度改革,全面实施企业“五证合一、一照一码”、个体工商户“两证整合”,部署推动“多证合一”.苏政办发〔2017〕29 号调：返乡人员可结合自身优势和特长,根据市场需求和当地资源禀赋,利用新理念、新技术和新渠道,开发农业农村资源,发展优势特色产业,繁荣农村经济.重点发展规模种养业、特色农业、设施农业、农业、林下经济、庭院经济等农业生产经营模式,烘干、贮藏、保鲜、净化、分等分级、包装等农产品加工业,农资配送、耕地修复治理、病虫害防治、农田托管、农机作业服务、农产品流通、农业废弃物处理、农业信息咨询等生产性服务业,休闲农业和乡村旅游、民族风情旅游、传统手工艺、文化创意、养生养老、厨房、农村绿化美化、农村物业管理等生活性服务业,以及科技型、文化型、功能型、生态型、服务型创意农业等其他新产业新业态新模式.还可通过承包、租赁、入股、合作等多种形式,创办领办家庭农场、畜禽规模养殖场、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体.这些指导与规定十分到位,市县一级要充分吃透高层精神,将返乡创业与发展地域经济结合起来,配套相关操作,抓好落实,利用丰厚的政策甘泉,涵养创业热土,定会开花结果,收获多多.
（二）加大信贷支持, “ 贷款难”问题.国发[2017]28 号文明确规定：落实好创业担保贷款政策,鼓励金融机构和担保机构依托信用信息,科学评估创业者还款能力,改进风险防控,降低反担保要求,健全代偿机制,推行信贷尽职免责制度.促进天使投资、创业投资、互联网金融等规范发展,灵活高效满足创业融资需求.综合及我省政策,结合我市实际,要加大信贷支持力度,一是增加农村创业扶持资金供给.调整城乡金融资金供给结构,对符合要求的农民创业者放宽贷款额度、还款期限,重点扶持科技型、外向型、劳动密集型和农副产品加工型农民新创企业的发展.二是开放和疏通农村融资渠道.为加大对返乡创业者的资金支持,政府可成立返乡创业基金或信用担保公司,推动和配合农村信用社充分发挥好信贷服务作用；鼓励国有商业银行向地方分支机构适度授权,按照行业规范向农村创业者提供贷款；允许民营金融机构进入民间融资领域,促进资金信贷市场的市场竞争,使“地下民间资本”浮出水面并规范运行,促使民间资金向产业资本转移.三是改革现行的贷款制度.开办固定资产抵押、动产质压、自然人担保、公务员或稳定高薪者信用等多种形式的贷款,对当地发展前景好的个私企业开展联保互保贷款、信用与抵押组合贷款等.四是灵活抵押.针对返乡创业者放宽抵押范围,允许其利用承包土地使用权、农村宅基地、房屋产权等做抵押.五是适当扩大创业贷款额度及财政贴息范围.徐政发[2015]72 号文已将小额担保贷款调整为创业担保贷款,额度调整为10 万—30 万元；对合伙经营或创办小企业的,每人高至10 万、总额不超过200 万元的额度实行“捆绑性”贷款；且在规定额度内,据实贴息.据调查,这些规定在实际操作中都是打了折扣的.下一步在执行上,最好由政府牵头,通过定期召开联席会议形式,做好协调通报、督查落实.如条件允许,当参照外地经验,再适当扩大额度与范围.六是建设金融“防风墙”.建立完善新型农业经营主体风险补偿机制,发挥好融资风险补偿基金、农业信贷担保和“农业保险贷”等产品的精准支农作用.
（三）改革土地制度,“用地难”问题.一是积极探索和完善土地流转制度.充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,深入推进土地有偿使用制度改革；积极探索基础设施用地的有偿使用,对其中经营性用地先实行有偿使用.二是因地制宜,支持创业者“找地”.充分利用小城镇和乡村闲置土地、厂房、村镇边角地等存量非农建设用地如荒山、荒坡、荒滩等非耕地,在符合规划和用途管制、不影响水土保持、不污染环境前提下,以租凭或开发自用等形式提供给返乡创业者使用.当然,基于当下各地环保和生态环境治理,各地都明确划出了限养地与禁养地,政府更应当提前规划、科学规划,对种养领域创业者提供适于长期发展的创业基地.三是改善投资硬环境,建立包括农民工返乡创业的中小企业创业孵化基地.国发[2017]28 号文明确规定：加快创业孵化基地、众创空间等建设,试点推动老旧商业设施、仓储设施、闲置楼宇、过剩商业地产转为创业孵化基地.整合部门资源,发挥孵化基地资源集聚和辐射引领作用,为创业者提供指导服务和政策扶持,对确有需要的创业企业,可适当延长孵化周期.各地可根据创业孵化基地入驻实体数量和孵化效果,给予一定奖补.徐政发[2015]72 号文已明确部署安排市县：加快以众创空间等新型孵化机构为主的创业基地建设,按照“新引擎、新载体、新样板”的要求,利用辖区内现有的闲置楼宇或场地,鼓励各类创业载体和众创空间等新型孵化机构提供优质创业服务,对众创空间的房租、宽带网络、公共软件给予50% 的补贴.一般来说,这类场所大都集中在条件较好的市县城区,对于农村集镇场所而言,则重在抓好城镇基础设施及配套建设,充实现有工业园区,整合发展一批返乡创业园,降低其入场门槛,以统一规划集聚发展的方式解决农民工返乡创业用地问题.各地政府还可视财政能力为返乡创业企业提供租金低廉的场地,差价由财政予以补助.这里还须补充说明的是,给创业者“找地”要结合“263”精神,符合生态环保形势与政策要求,避免急功近利和短期效应.
（四）构建服务体系,“无人问”问题.一是积极拓展公共服务.开展面向返乡人员的政策咨询、市场信息、用工信息等公共服务.推进农村社区综合服务设施和信息平台建设,依托现有的各类公益性农产品市场和园区（基地）,为返乡人员创业提供高效便捷服务.做好返乡人员创业的土地流转、项目选择、科技推广等方面专业服务.利用农村调查系统和农村固定观察点,加强对返乡人员创业的动态监测和调查分析.二是提升创业者创业技能.近些年我市创业培训、创业服务平台建设都搞得不错,走在全前列,接下来就是拓宽领域和继续创新问题.人社部门可进一步革新完善针对返乡创业农民工的创业培训、创业项目开发与推荐、小额贷款、人力资源、技术支持等一条龙创业培训模式.各类电信运营商、电商平台及农技部门,可会同人社部门对返乡创业者积极开展农业生产技术、农产品电子商务、信息化知识培训,提供农业技术、农资配送、农机作业等农业社会化服务,指导开展农产品、农业生产资料、休闲观光农业等网上营销,开展农民用网推广活动,搭建创业大赛、创客论坛等多种形式交流平台,培育一批“会上网、能开店、善经营”的农村电商“新农人”,悉心帮助返乡创业者尽快具备企业家必备的个人素质和创业能力.三是充实、备足项目库.征集一些适合农村创业的项目,推荐给准备返乡创业或自主创业的农民,并通过“结对子”“手拉手”等方式,提供全程培训和技术服务,增强其市场竞争能力.四是鼓励创业者建立自我管理与互助组织.引导、帮助返乡创业农民工建立返乡创业者协会、返乡创业基金会和行业协会等民间团体,发挥其互助作用.
（五）开发人力资源,“人才荒”问题.一是实施农村人才“本土化”培训战略.在统筹规划、整合现有资源基础上,重点建设一批面向农村的职业教育培训基地,形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训体系.紧密结合农村中小企业用工需求,落实针对农村劳动力的职业培训补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴等技能扶持政策.二是加速培养一批农村经纪人队伍.对农村的各类经纪人队伍进行扶持和引导,提高素质,提升档次,使之成为促进农民创业就业的生力军.三是激励技术人才入伙新办企业.通过一定优惠政策,鼓励中高级管理、技术人员采取技术入股等方式与企业联姻,解决其“管理人才荒”和“技工荒”的问题.
（六）实施财税激励,“动力弱”问题.省29 号文已作出明确规定：加快将现有财政政策措施向返乡下乡人员创业创新拓展,将符合条件的返乡下乡人员创业创新项目纳入强农惠农富农政策范围.现有涉农财政政策措施向返乡下乡人员创业创新倾斜,新型职业农民培育、农村一二三产业融合发展、农业科技创新推广服务、农业生产全程社会化服务、农产品加工、现代农业产业发展等各类财政支农项目和产业基金,要将符合条件的返乡下乡人员纳入扶持范围,采取以奖代补、先建后补、政府购买服务等方式予以积极支持.大学生、留学回国人员、科技人员、青年、妇女等人员创业的财政支持政策,要向返乡下乡人员创业创新延伸覆盖.把返乡下乡人员开展农业适度规模经营所需贷款纳入农业信贷担保体系,切实落实好定向减税和普遍性降费政策.这里要补充的是,再适当考虑税收激励政策重点向初期创业者倾斜,配合财政,形成一套完善的激励扶持体系,全面助推返乡人员创业.
实践证明,市场背后是群众,任何改革的动力最终还是要归结到群众,特别是经受过市场锻炼的农民工,要尊重他们的选择,尊重和支持他们的创造,让他们勇于创业,乐于创业,成功创业,创成大业.当前,返乡创业已成为一个历史阶段和新常态之下的新的增长点,一股新鲜动力.各级政府都应顺势而为,且必将大有作为.
（作者单位：邳州市大运河文化研究会课题组）
创业论文参考资料：
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