原创《论公共企事业单位信息公开诉讼当事人资格》
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摘 要：《政府信息公开条例》实施以来,我国公共企事业单位信息公开诉讼仍在实践中艰难前进,鲜有案件进入诉讼领域.鉴于公用企事业单位的特殊性,立法并未对该类诉讼做详细规定,仅要求“参照”政府信息公开的规定.因而,对公共企事业单位信息公开诉讼的当事人资格进行研究,通过分析公用企事业单位的特殊性,理清原被告资格,有利于信息公开诉讼的有效进行.对保障公民的知情权,促使行使公共管理职能的企事业单位能够有效接受司法审查具有重要意义.
关键词：公共企事业单位；信息公开诉讼；资格认定
中图分类号：D921.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0141-02
公共企事业单位信息公开诉讼属于行政诉讼的范畴,从公法领域对公共企事业单位在信息公开过程中侵害公民合法权益的行为进行规制,是公民权利救济的重要途径.公共企事业单位信息公开诉讼就是为保障公众的知情权,促进公共企事业单位依法履行信息公开义务而设置的.公共企事业单位信息公开诉讼当事人资格指对于公民、法人及其他组织,公共企事业单位可以以自己的名义成为当事人.公共企事业单位信息公开诉讼原告资格,指公民、法人或其他组织启动公共企事业单位信息公开诉讼程序,使公共企事业单位信息公开行为争议进入到实体审理的法律能力.公共企事业单位信息公开诉讼被告资格,指当公共企事业单位做出不予公开信息的决定或不予答复的情况下,相应的申请人如果要提起行政诉讼,此时,作为信息公开义务主体的公共企事业单位能否成为被告的问题.
一、公共企事业单位信息公开诉讼原告资格的认定
(一)原告资格存在的问题
目前,我国《政府信息公开条例》（以下简称为“条例”）以及《若干问题的规定》均未对公共企事业单位信息公开诉讼的原告资格做出具体界定,《条例》第37条规定,“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例的执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定.”也就是说,公共企事业单位信息公开诉讼的原告资格的认定可以参照《条例》规定.虽然只有为数不多的规章“参照”《条例》对原告资格做出了规定,问题在于,公共企事业单位并不完全等同于传统组织法上的行政机关,因此,对其原告资格的具体认定也不能完全照搬政府信息公开诉讼原告资格的规定.
(二)原告资格的认定
公共企事业单位信息公开诉讼中原告资格的条件及范围的认定虽然在很多方面与政府信息公开诉讼存在一致性,但是由于公共企事业单位自身的特殊性,对其进行进一步深入研究对公共企事业单位信息公开诉讼制度的完善具有重要意义.
1.公用企事业单位信息公开的申请人.第一,在公用企事业单位应主动公开相关信息的情况下,高校应当公开而没有公开的,任何人,不管其对应公开的信息有无特殊的需求,均可以向公用企事业单位提出信息公开申请,如果公用企事业单位拒绝提供或不予答复,就可以提起行政诉讼.由于我国行政诉讼法并不承认公益诉讼,最高人民法院《若干问题的规定》将申请前置作为当事人获得诉权的前提,将主动公开的信息转化为了依申请公开的信息,旨在规避公益诉讼制度.第二,在依申请公开信息的情况下,申请人可作为行政诉讼的原告.根据《政府信息公开条例》第13条规定,政府信息公开诉讼中的原告资格,应符合“自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定,那么对于公共企事业单位信息公开诉讼中原告资格的认定是否也可以直接适用.只要符合《条例》第13条关于“自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定即可；二是特殊性解释,鉴于公共企事业单位提供的公共服务种类广泛而且复杂,在判断申请人是否具备申请资格时,根据公共服务的地域性限制（如公共事业中的供电供水、城市内公共交通等）或者特定人员的现状等（如学生入学等）情况,来具体设置原告适格的条件.
2.商业秘密、个人隐私被侵犯的权利人.我国2010颁布的《高等学校信息公开办法》第10条,住房和城乡建设部制定的《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》等部门规章也有类似规定,只要认为公用企事业单位的信息公开侵犯其商业秘密和个人隐私,均可提起行政诉讼.事实上,这就是反信息公开诉讼的原告资格的规定.
3.其他认为公共企事业单位的信息公开行为侵犯其合法权益的个人、法人或其他组织.这是一个兜底性的规定,为以后公共企事业单位信息公开的拓展预留余地.
二、公共企事业单位信息公开诉讼被告资格的认定
(一)被告资格存在的问题
作为信息公开诉讼被告的公共企事业单位,其具体应该包括哪些公共企业、公共事业单位,换言之,应以何标准来界定企事业单位的公共属性,这是一个世界范围内的难题.《条例》并没有对这一问题做出具体认定,而国务院相关主管部门的规章中及地方政府规章也仅是在条例的基础上做了简单的规定.立法的不明确性直接导致了现实中信息公开的不通畅,应履行信息公开义务的公共企事业单位往往以自身不属于法定的义务主体为由,拒绝公开信息或不做答复.司法实践中,法官更是难以断定一些单位是否属于《条例》所规制的公共企事业单位,增加了司法审判的难度.
(二)被告资格的认定标准
行政诉讼的被告资格,即能否成为适格被告的问题,根据现有立法规定,我国公共企事业单位信息公开诉讼的被告指“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的”公共企事业单位,而在司法实践中却很难据以判定某些主体是否属于信息公开义务主体,是否属于公共企事业单位信息公开诉讼的适格被告.由于目前立法并不健全,随着理论及实践的不断发展,立法者还是需要对被告做出明确列举,鉴于此,笔者通过对比国外信息公开立法规定,对被告资格的认定标准做出一些思考.在我国除了高校及医院等明显可归类于事业单位的,比如供水、供电、供热领域既有人将之称为公用企业又有人称之为公用事业.现阶段可以通过对公共企事业单位认定标准的界定,推动立法者对其范围做出统一规定,立法条件成熟时甚至可以做出明确列举.
1.公共职能标准.美国信息公开的司法判例中,功能等同理论（The Functional Equivalence Factor）是一个重要的判断标准,即如果私人企业,在履行政府职能时,具有实质性的独立权力,也即具有政府职能,那么就可以被认定为信息公开法所调整的对象.这个理论的思路在于,虽然该私人企业是独立运作的,但其为政府做出决策,而不是政府做出的决策,实际上,它是履行联邦政府的职能,因此,它应该是信息自由法所调整的“机构”[1].
政府权力因素是功能等同理论中最重要的考量因素,而独立的政府权力又主要表现为独立的决策权、独立的规则制定权等内容.此外,“法院通常还会以主体的设立方式、组织框架等内容作为考量的辅助因素”[2].另一方面,我国公共企事业的规则制定权仅限于其自身事物.在设立方式和组织框架上也与一般的企业并无差别,因此我国的公共企事业很难完全适用于美国司法判例所确立的标准.
因此,在我国法律语境下的公共职能标准,是指如果公共企事业本质上行使着原属于政府的职能,即行政机关所做出的行为具有为公共服务的性质,那么就属于公共企事业,承担信息公开义务.在《条例》尚未颁布前,《政府信息公开条例专家建议稿》就曾提到可以适用该标准.可以说,公共职能标准对我国目前情况下,较之于立法明确列举的方式具有一定的灵活性,可以在一定程度上弥补立法的不足.
2.实质控制标准.实质控制标准,即要求政府是否对私人企业的日常运作或组织架构有实质性的控制[1].在美国的司法判例中,实质控制标准（The Control Factor）需要考量的因素包括政府资金资助的程度、对私人主体的控制程度、主体雇员的性质、主体实施行为内容及特征、联邦特许等.
日本在《行政机关信息公开法》之外,专门制定了一部《独立行政法人等信息公开法》用于规制独立行政法人,该法规定“承担行政事务的主体,只要符合两项条件中的一项,即根据相关的设置法规定,理事长等人的职位由大臣等任命的,或由政府出资的法人,即构成独立行政法人”[4].这两个条件类似于美国司法判例中实质控制标准中的“政府的资金资助”和“雇员的性质”这两个因素,而且,该法通过附表的形式明确列举了“独立行政法人”的范围.
我国的公共企事业大多由国家控股,并由国家财政扶持.公共企事业中的大部分雇员虽与一般行政机关中公务员身份不同,但很多国企的负责人往往是政府部门任命,因而也享有国家工作人员身份及公务员的地位.公共企事业所实施的行为均涉及公共领域,且如供水、供电、供热等均需政府特许.因此美国司法判例中形成的实质控制标准可以作为我国判定公共企事业的选择.但是,实质控制标准实际上也可能会缩小信息公开法的适用范围,从而违背立法本意,造成大量可能负有信息公开义务的企业免予承担义务.
综上所述,考虑到我国现阶段,公用企事业信息公开制度尚处于起步阶段,为了尽可能将掌握公共信息的公共企事业纳入信息公开的主体范围,单独适用任何一项标准都有失偏颇.相比之下,以实质控制标准为基础,辅之以功能等同原则不失为一种解决方案.首先,从公用企事业与政府之间的实质关系进行判断,对政府资金资助的程度、对私人主体的控制程度、主体雇员的性质等方面进行考量；如果公共企事业不能“实质上等同于”政府机构,再以公共职能标准进行判断,对其所做出的行为是否具有公共服务性,是否履行本属于政府的职能进行考量.
三、结语
由于,我国公共企事业单位信息公开制度尚处于起步阶段,对公共企事业单位信息公开诉讼制度的研究也刚刚开始,同时我国与信息公开相关的法律、法规及规章对公共企事业单位信息公开诉讼当事人资格也并无明确规定.作为信息公开制度的一部分,公共企事业单位的信息公开也在于保障公民的知情权.在确立信息公开的申请人时,持广义的解释,有利于保障申请人的诉讼权利.此外,公共企事业单位无论是在职权、服务对象或是具体功能方面都与传统的行政机关有所不同,因而不能一味地将责任推卸给公共企事业单位,赋予其与行政机关同等的责任.
参考文献：
[1]Craig D. Feiser. Privat ization and the Freedom of Information Act: An Analysis of Public Access to Private Entities Under Federal Law[J]. Fed. Comm. L.J. 1999（1）：21.
[2]王军.私人主体的信息公开义务之认定标准研究——以FOIA中“行政机关”的认定为对象[D].上海：上海交通大学,2011.
[3]周汉华.政府信息公开条例专家意见稿——草案说明理由立法例[M].北京：中国法制出版社,2003.
[4]朱芒.公共企事业单位应当如何信息公开[J].中国法学.2013（2）：147-163.
事业单位论文参考资料：
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