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《我国高校章程建设的问题和》

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摘要：我国高校章程建设起步较早,但过程较为曲折.2015年底,高校基本实现“一校一章程”的目标,章程建设初见成效,但当前仍然存在着文本“千校一面”、内容“笼统不清”和执行“严重乏力”等问题.问题的根源在于政府放权不到位、高校对章程和自身的认识不够清晰,以及监督机制不够完善等.推进高校章程建设,必须在国家建构的语境中理性地认识章程的地位和作用,增进对章程和高校自身的研究,加强对章程实施的监督以及深化政府的治理模式改革.

关键词：高校章程；现状；问题；策略

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）08-0174-03

高校章程是根据高校组织属性制定的关于高校组织体系及其运行规范的基本制度,是高校内部治理的“母法”.推动高校章程建设是推进高校内部治理的基础性工作.我国高校章程建设起步虽早,但连续性较差,未能有效积累章程建设经验,以致目前的章程建设工作处于艰难探索之中.因此,对章程建设历史进程中的经验、教训以及章程建设在当前出现的问题和遭遇进行详细的探究,将深化高校章程建设的探索,推进高校章程建设的历史进程,并推动我国高等教育改革的纵深发展.

一、我国高校章程建设的历史与成绩

我国高校章程建设起步较早,但到新中国成立初,依旧只有北京大学等少数高校制定和出台了章程[1].新中国成立后,高等教育长期受国家计划和法令的调节,国家指令经常直接渗透进入高校内部事务,章程建设进程几近中断[2].改革开放以后,随着国内政治经济体制改革的逐步推进,各级各类学校的自主权相对增强,与之配套的自治制度建设开始受到重视.鉴此,国家分别于1995年、1998 年颁布《教育法》和《高等教育法》,强调章程在各教育机构,尤其是高等学校申请和设立中的前提性地位,以法律的形式为章程建设提供根本性的制度支持.随后,教育部发布《关于加强教育法制建设的意见》和《关于加强依法治校工作的若干意见》,强调依法治校、依法治教的重要性,并敦促高校尽快制定、完善章程,按照章程依法自主办学.但统计数据显示,到2007 年《关于报送高等学校章程材料的通知》发布以后,全国共563 所高校（包括本、专科高校和独立学院）报送了章程或章程草案,仅占当时全国高校总数的21%[3],章程建设的成效并不明显.

随着社会主义建设事业的纵深推进,制度建设开始成为突破深水区改革瓶颈的重要抓手.高等教育领域,《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）专章提出建设现代学校制度,并将‘现代大学制度改革试点’分别作为我国教育领域十大改革试点”和“我国高等教育改革发展的两大任务”之一[4],试图以现代大学制度建设为着力点,推进我国高等教育的改革和发展.高校章程在高等教育的制度体系中居于“上承国家法律法规,下启校内各规章制度”的中介地位,是高校按照国家法律法规,依法进行自主管理的基础.因此,在改革中,以大学章程建设为支点,建立现代大学制度,从而撬动整个中国高等教育改革,逐渐成为教育主管部门从纷繁复杂的头绪中理出的改革新思路[5].章程建设也因此成为教育主管部门推动高等教育改革的重中之重.

《纲要》规定,“各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”,但《纲要》出台时,我国大多数高校尚无章可循,制定何种章程以及如何制定等问题成为制约章程建设进程的首要问题.就此,2011 年,教育部制定和出台《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）,从总体原则、内容构架、制定程序、核准与监督等方面对高校章程建设行动予以指导和规范.2012年教育部《依法治校———建设现代学校制度实施纲要》强调,“依法治校的目标是要在学校树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求……实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循,”要“提高章程及制度建设质量,规范和制约管理权力运行,保证法律、规章有效执行.”表达了对章程建设的重视和期待.2014年,教育部下发《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（以下简称《通知》）,《通知》将高校大学章程的制定工作作为一项紧迫的任务,明确要求相关部门在2015 年12 月31 日前完成所有高校章程的制定和核准工作.随后,多个省市以高等教育学会等学术性社团或高校为依托,大范围地组织大学章程制定、大学章程建设研讨会,推进高校章程建设.到2015 年底,我国高校基本实现了“一校一章程”的建设目标[6],高校无章办学的传统局面被打破,章程建设取得可喜成绩.

二、我国高校章程建设的问题与成因

高校章程建设是高校依照法律法规制定章程文本、推进章程实施和修改完善大学章程的全过程.目前,我国高校章程建设虽已基本完成文本制定基本任务,并开始向实施阶段过渡,取得了阶段性的进展,但也还面临着许多问题.

(一)主要问题

1.文本“千校一面”

高校章程又称大学章程,是指约定和阐述高校作为独立主体的使命,界定高校内部各利益主体的权利、责任和义务,书面写定的有法定意义的组织规程[7].因此,特定的高校是章程文本的逻辑起点和核心,章程应反映不同高校的需求和特色,章程文本也应千差万别.但《办法》出台以前,为数不多的章程在内容上形式性地模仿或执行《高等教育法》中的有关要求和规定,章程文本篇幅较短,内容相近.《办法》虽对高校章程建设的内容做出了更为全面和深入的限定,此后出台的章程在内容上也更为详尽[8],但总体而言,众多高校仍然形式性地遵循法律法规的相关规定,很少结合自身的实际进行创造性的文本建设,以至于很多高校章程章、节的标题基本一致,文本内容也主要是个别词句之间的差异,存在着相互借鉴的问题,呈现出“千篇一律”和“千校一面”的状况.

2.内容“笼统不清”

《高等教育法》和《办法》规定了高校章程必备的内容要素,形成了章程建设的原则性指导框架和基本参照标准,很大程度上推进了我国高校章程建设的进程,但因高校形式性地遵循有关规定或模仿已有章程,致使多数章程文本陷入宏观性、原则性的内容陈述,而未结合自身的性、状进行扩展和深化,未能形成以高校自身为逻辑基点的章程体系,文本内容多为抽象度高、覆盖面广的放之四海而皆准的内容.如某高校章程在论述高校与外部社会的关系时规定：“本校按照本章程自主管理学校内部事务,不受任何组织和个人对本校正常活动的非法干涉”.此类论述几乎适用于任何高校甚至任何具有独立法人资格的组织,未能凸显高校自身的需求和特色,章程建设未能遵从办学的实践逻辑,内容“笼统不清”,难以有效引导高校办学实践,尤其是涉及学校发展的重大问题,章程的引导作用和规范作用有限.

3.执行“严重乏力”

章程常被视为高校的基本法[9],或高校办学的纲领性文件和规范性文件[10].这些认定对章程和高校基于章程的善治给予了较高的评价和期待.但实践层面,首先是章程建设的政策执行乏力,章程文本出台缓慢.自《高等教育法》提出高校需建设章程以来,我国的高校章程建设经历了法律规定,政策激励等多种形式的努力,但直到《办法》发布以后,很多高校才真正开始章程建设工作,2014 年《通知》发布后,高校章程陆续出台,“一校一章程”的目标才最终实现.其次,出台后的章程实施乏力.访谈资料显示,众多高校均将章程建设视为一项无实际意义的政治任务,章程制定后,多数则被束之高阁,无人问津.访谈中,一位全程参与某校章程建设的负责人无奈地说：“其实,大学章程跟大学的发展规划非常相似,前期投入了很多精力,但制定任务一结束,就成了挂在墙上或存在文件柜里的一纸空文.”章程未能起到引导和规范高校发展的作用,高校中的许多失范行为仍然大行其道.

(二)问题的成因

1.政府放权不到位

“章程的实质就是高校为争取并维护办学自主权,与政府等外部强势力量协商后共同制定、共同遵守的类似行政许可证的法律文本”[11].可见,章程建设的本意是通过基层制度建设,完善基层规章,贯通国家制度体系,实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循,同时也在高校中树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求,最终促进高校依法自主办学、自主管理.

在我国,政府集高等教育的投资者、举办者和管理者身份于一身,高等学校长期受国家指令、计划的管控和调节,逐渐演变成政府的附庸机构.近年来,随着国家政治经济体制改革的逐步推进,政府逐渐加大了权力下放的力度,高等学校的自主权开始得到彰显.但在权力下放的过程中,政府主导着自主权的“收- 放”往复循环,依然牢牢地控制着高等教育的资源配置和管理权限,政府的行为仍然影响甚至决定着高等教育的改革和发展.因此,虽然章程建设的本意在于激励高校依照章程自主管理,但因政府放权不到位,致使众多高校认为章程并无实际作用,章程赋予的自主权甚至被视为“强加的自主权”,因而在章程建设的过程中,众多高校象征性地执行章程建设的政策要求和规定,章程建设进展缓慢,章程文本内容空泛,章程执行也面临巨大挑战.政府对高等教育资源和管理权限的控制,事实上已经成为高校章程建设乏力的首要原因.

2.高校对章程和自身的认识不够清晰

资源是任何组织持续发展的基本保障,未来的重要性更是有增无减,对高校亦不例外,但资源获取的途径在不同历史时期却可能明显不同.在我国高等教育的传统发展路径中,资源可以通过要政策、跑关系等途径获取,在这一阶段,高校的发展可能更加依赖基于书记、校长等领导个人魄力的资源获取能力,尤其是人为性的资源获取能力.但随着国家改革的纵深推进,以制度建设为基础的改革路径已经成为共识,可以预期,未来社会的资源配置必将以制度架构为基础,实现制度性资源配置.章程建设作为国家制度建设的一个重要环节,对高校的资源配置影响深远.目前,许多高校仍然囿于传统的发展思路,未正确认识章程在未来资源配置中的战略地位,反将章程视为无实际用处,乃至“作茧自缚”的规制体系,致使章程建设缺乏主动性,使章程的制定和实施缺乏内生动力.

此外,高校对自身的认识不清也是导致章程建设进展缓慢的重要原因.在我国,高校多由国家创办,高等教育长期遵从国家的计划和调节,缺乏认识和研究自身的需求,认识和研究自身的能力也相对有限.因此,在章程建设过程中,很多高校并非从本校的需求和特色出发,而是遵从法规法规的形式要求,致使高校章程千篇一律、千校一面,内容空泛、笼统不清,章程实施也难以推进.

3.监督机制不够完善

我国是典型的“后发外生型”现代化国家,具有“大国家-小社会”权力结构,政府在政治、经济及制度体系变革的过程中占据主导地位,直接影响着国家各项事业的改革进程.章程建设是我国高等教育领域中一场基础性的制度变革,其进程明显遵循着政府主导的实践逻辑：政府以《教育法》和《高等教育法》将其纳入法治的轨道,并辅以系列政策驱动章程建设.

政策是政府治理的重要工具,但也面临着变通和象征性执行的风险.章程建设进程中,系列激励政策接连不断,但基本没有取得实质性的进展,政策驱动的常规治理效果极其有限.鉴此,教育部又于2014 年专门下发《通知》,以运动的形式专项治理章程建设,明确规定了各级各类学校一把手的主体责任、章程制定的截止时限,同时也明确了“对于不能按时完成的,学校领导要向教育部说明情况,明确责任”的惩戒措施.《通知》以后,章程建设取得初步的成效,基本实现“一校一章程”的目标,但由于缺乏常态化的监督机制,如专门的监督机构和人员、多元化的监督途径、科学的考核体系和完善的问责机制等,多数高校均存在着象征性执行相关政策的现象,章程建设“求形似,去神似”,致使章程文本趋同、内容空泛,章程制定后随即被束之高阁,政策原定的目标绩效大打折扣.

三、我国高校章程建设的推进策略

(一)理性认识章程的地位和作用

当前,对章程的认识存在着两种近似对立的倾向：理论界多将章程视为高校的宪法或宪章,认为章程是高校办学的根本依据,是界分大学与政府权力的保障,更有学者主张将高校章程提升为具有强制力的法律文件[12]；实务界则多将高校章程视为无用甚至具有副作用的约束与规制体系.比较而言,前者虽有助于提升高校章程的地位,推进章程的建设和实施,但过于理想化；后者虽一定程度上关注到章程制定和实施的现实困境,意识到章程建设重要阻力,但却过于保守.事实上,章程建设是我国高等教育管理体制改革和国家政治经济体制改革促成的一项举措,因此,对章程的理性认识,必须将其置入政治经济体制改革和高等教育管理体制改革的过程之中.

根本而言,章程建设是政府在高等教育管理体制改革进程中,因单纯放权的效果不甚理想或遭遇瓶颈而转向形成的改革新举措,它旨在以基层制度建设为抓手,完善国家高等教育治理的制度体系,以增进治理绩效.因此,高校章程建设事实上是一种国家建构框架下的高校自治规程建设,内含自治导向和国家管控的双重逻辑,高校基于章程的自治权又被称为“强加的自治权”.在此语境中,章程的效力无疑具有内部性和有限性,约束和规制也是题中之意.但从高等教育改革而言,章程建设首先是一种方向引领,即高等教育将逐步走向以章程为基础构架的制度之治；其次,章程也是高校办学的制度保障,尽管当前仍然存在行政干预办学的现象,但其随意性必将随章程这一合法的抗干扰机制的逐渐完善而大为减少；最后,按照制度战略学派的观点,章程虽然是一种约束的制度体系,但同时也是组织发展的战略资源,教育主管部门相关人士也提到,对资源具有高度依赖的我国大学而言,“怎么在一个新的制度框架下获取资源,这就是一个新的挑战、考验,也表明大学已经发展到了一个新的拐点.这也是实践层面强调大学章程建设的重要原因.”①

(二)增进对章程和高校自身的研究

高校章程建设是国家主导下,高校对自身办学规章的建构过程,研究章程建设的上位依据、章程内容的共性要素和高校自身的性状是将国家的导向、高等教育办学规律和高校自身特色有机结合的重要途径.

国家导向层面,高等教育法等系列法律法规规定了章程的基本要素和必要的程序,规定了章程建设的基本方向,但不足以涵盖高校办学的全部重要事项,高校需在研究的基础上,合理诠释和引申,充分利用自由裁量权,为高校办学提供制度空间.内容方面,高校应充分研究法律法规、国内外已有高校章程的共性要素,如内部治理的核心要素、治理结构、功能等,建构符合高等教育和高校自身发展需求的章程结构体系.特色方面,高校应认真总结本校的办学传统和现实需求,结合组织的环境特征和内部特征,明确自身的发展导向和重点事项,有能力的高校,应当组织理论专家和实务专家开展院校研究,聚焦高等院校自身,并在章程中突显高校自身的特色.

(三)加强对章程实施的监督

实施是章程建设的核心环节.当前,我国的高校章程是一种“外铄”而非“内生”的制度,因此,为保障章程的顺利实施,提升章程实的实效性,需要从组织机构建设和制度建构两个方面入手,建立一套完整的监督机制,对章程的实施行为进行全面的引导、规范,并在必要时予以匡正.

1.建立各级机构,专事监督

高校与各级政府设立专门的机构,负责从内、外两个层面监督大学章程的执行状况,推进高校依章办学、依章管理.政府也可在高校中派驻监督机构或人员,增强监督的权威性和强制力.此外,由于高校利益相关者众多,监督机构的人员构成应广泛吸收各利益相关者、推进监督,在保障利益相关者的合法权益的同时,增强监督机构权力的合法性和监督的全面性,增进监督的实效性.

2.完善相关制度,保障实施

首先,从制度层面明确界定监督机构的地位和管理隶属关系,保障监督机构的权威性和独立性,增强监督机构的强制力,以克服章程执行乏力的困难,强力推进章程实施,使章程执行落到实处.其次,引导和推进高校建立旁听或听证制度,将高校重大事项的决策、执行和评估反馈的全过程纳入监督范围,切实推进章程的实施.第三,建立科学的考核体系,要将章程的实施作为大学书记、校长和学校主要负责人办学绩效的考核指标,建科学的考核体系,高位推动章程实施.第四,建立明确的问责制度,制定切实可行的问责路径,及时公开问责的过程和结果,警示和约束相关的权力主体,使权力的运行始终遵循大学章程的制度框架,让章程真正发挥作用.

(四)深化政府的治理模式改革

章程建设是政府主导的以制度建设为中介的赋权行动,政府深刻地影响着行动的走向和结果.在高校层面,章程建设进展缓慢、文本内容空泛、执行乏力等现象的存在,在很大程度上受“章程无用论”思想的左右,而“章程无用论”思想的根源,则是政府对高校的管理权力过大、干涉过于随意,致使众多高校认为,在强大的政府面前,有无章程并无二致.因此,在此轮国家主导的改革行动中,要想增强章程建设的实际效果,达到国家改革行动的预期目标,政府必须切实改变对权力的路径依赖,实现从常规性、行政性的治理模式向常态化、制度化的治理模式转变,将制度意识和自律意识内化于改革举措之中.在章程建设中,政府不仅需要从基层制度建设的角度继续加大权力下放的力度,切实调动高校的积极性,增强章程的创造性和独特性.同时,还应改变传统“收-放”往复的行政式权力运行模式,改变政府管理高校的方式、手段,将政府的放权行为置入制度的约束之中,增强权力运行的制度化程度,为章程建设提供示范效应,从实质上解决章程的地位与作用问题.

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