原创《简析多方辩护理论在美国国家安全委员会中的运用》
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摘 要：长久以来,我们在研究外交决策过程时大多依据三种决策理论/模型：理性决策理论（Rational choice）、组织过程理论（organizationalprocess）和官僚政治理论（Bureaucratic politics）.然而,越来越多的研究表明这三种理论各自或多或少存在着自己的缺陷,在实际分析中,仅仅依靠这三种理论未免理屈词穷有时甚至是难以站的住脚的.本文主要以亚历山大·乔治（Alexander L.George）的“多方辩护理论（multiple advocacy）”为视角,试析该理论在美国国家安全委员会（NSC）中的运用,尤其是在古巴导弹危机决策中的运用,力图为政治决策过程导入一个新的视角.
关键词：多方辩护理论 美国国家安全委员会 国安会执行委会古巴导弹危机
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）08-0283-01
一国的对外决策过程是我们研究该国外交政策的重要切入点.根据不同的视角,学者们也将外交决策过程分为不同的理论/模型.在《国际关系和对外政策模型》一文中,霍尔斯蒂（Ole R.Holsti）根据参与决策者人数的多寡将对外决策模型分为个人决策模型（Individualdecision making）、官僚政治决策模型（Bureaucratic politics）和集体决策模型（Group dynamics）三种.而在《概念模型和古巴导弹危机》一文中,阿利森（Graham T.Allison）则将决策过程模型分为理性决策模型（Rational Policy Model）、组织过程决策模型（Organizational ProcessModel）和官僚政治决策模型（Bureaucratic Politics Model）.除此之外,有的学者还提出了诸如精英决策模型、有限理性模型（Model of BoundedRationality）、系统决策模型、小集团决策模型和渐进模型（IncrementalistModel）的众多决策模型.本文中则主要依据阿利森的观点,将决策类型大致分为理性决策模型、组织过程决策模型和官僚政治决策模型.
大量的实践及论证表明,上述三种决策模型是有其固有缺陷的,因而其外交政策的解释力也将有所折损.就理性选择模型来说,该模型更多的是一种理想模型,由于政策的制定是由身处国家事务的决策者所作出的,所谓“立场决定观点”,任何一个理性的决策者在制定政策时都难免会多多少少的受到其立场、意识形态、感情偏好的影响.纯粹的理性者是不存在的.因此,这种模型在现实中很难达到.组织过程模式认为政策是组织过程的“输出”,强调组织规则、决策程序,缺少灵活性和变动性.在危机决策中更是一大弊端.官僚政治模式与组织过程模式有着某种程度上的相似性,或者可称之为是组织过程模式的进一步发展.其认为对外政策是参与外交决策的政府领导人及其在不同的官僚机构中的代表们相互竞争、讨价还价的结果.这种观点很明显的忽视了总统或者最高决策者在政策制定过程中的“马首”作用.美国国家安全委员会就充分显示了总统在制定外交政策时的决定性作用.
美国国家安全委员会（NSC）是依据1947年美国“国家安全法”所建立的部门间机构,用以整合与国家安全相关的国内、国外及军事政策并向总统提出建议,以使军事部门、政府机构和其他部门能在与国家安全相关的事务中能够更有效的合作.总统是国家安全委员会的主席,法定成员是副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、情报局局长.总统可以按需要将某些人员加入会议中.NSC除了委员会本身外,还包括国家安全委员会工作班子及其负责人——国家安全事务助理.那么,国家安全委员会的决策过程又遵循什么样的决策模型呢？
亚历山大· 乔治根据Joseph L.Bower的“冲突有益论”认为官僚机构在决策过程中经常出现的冲突和竞争是正常的,无法避免的.如果能设立一个确保决策系统内各个部门都能根据自身的得失情况提出不同的行动方案的组织机构,从组织层面抑制官僚体系中的固有缺陷,就能使外交决策过程尽量倾向于理性决策模式,这就是“多方辩护理论”.所谓“多方辩护”体系,就是总统应在决策系统内充当法官,对各部门提交的政策建议进行评价、判断和选择,国安会在确定议程、制定政策、执行政策的外交决策过程中发挥协调作用.
正如亚历山大· 乔治的“多方辩护理论”所提出的,与其打击或压制内部的政策纷争,不如利用“多方辩护理论”驾驭理性决策过程中的利益和观点差异,让参与各方以平等的地位各抒己见,尽情所能论证自己的观点.最终的决策者——总统就能从各方辩护中广泛听取各方观点,以便最大程度上顾及政策的方方面面,减少疏漏,达到理性决策的理想目的.除此之外,总统还将需要一个像NSC这样的机构为他的政策选择搜集资料,出谋划策,并将指定一个“监管人”负责整个决策过程的管理工作.国家安全事务助理正是此监管人的扮演者.老布什时期,总统和斯考克罗夫特遵循“多方辩护”决策机制,并设置了国安会的现代化标准.斯考克罗夫特因此而广受赞誉,被称为国家安全事务助理一职的榜样.
另一方面,亚历山大· 乔治认为,为了保证“多方辩护体系”的正常运行,一些前提条件也是必不可少的：
第一,确保各官僚机构“成员”之间资源分配较为合理,例如权力、影响力和实际力量大小；情报渠道；分析能力和谈判技能；
第二,总统一级的机构参与政策制定过程,对辩护体系实施合理的监控和领导；
第三,有足够的时间就备选方案展开激烈的争论.
接下来,我们将以古巴导弹危机为例,简要分析“多方辩护理论”在NSC中的具体运用.
1962年10月14日,美国U-2高空侦察机拍摄到苏联在古巴修建的导弹基地及直指美国的多门中远程导弹后立即汇报给了白宫决策部门.16日上午,总统肯尼迪在收到报告后,为防止消息泄露,立即召集国务院、国防部、情报局等与此事相关的负责官员及其他部门中的一些负责人,在白宫内阁会议室举行紧急会议.开会的这些人后来被称为国家安全委员会执行委员会（简称执委会）.在整个危机期间,主要的议事机构就是执委会,它是一个特设的专门小组.执委会各成员首先是以总统在国家安全政策方面的私人顾问的身份出席会议,而不是各部门的代表,他们提出的观点并不一定代表其部门利益,有时甚至与其部门角色完全相反.如国防部长马克纳马拉采取的反而是更加温和的姿态和立场.
为了不影响大家的发言,肯尼迪没有参加一般性讨论,因而,总统的缺席也可以使讨论更加自由,更少顾虑和更有效.在进行讨论的过程中实际上没有主持人,也没有规定规则,与会者不分等级,畅所欲言,不受限制.每一个人都有同等机会表达自己的意见,并让别人直接听到自己的意见.在讨论过程中,与会者相互影响,相互倾听,很多人的观点、立场不断发生改变.这样一种平等的讨论,包括地位的平等及所获得信息的平等确保了各成员间资源的合理分配,这也正是“多方辩护体系”正常运行所需的重要前提之一.“尽管时间很紧促,尽管依靠行政命令解决问题的诱惑力很大,总统关于导弹危机的最后决定还是遵循了一种比较公开进行的辩论的程序”.
亚历山大· 乔治认为在这种“多方辩护”体系中,最重要的角色不是能够进行辩护的“律师”,而是支配整个决策过程的“法官”.在对外决策体系中,总统必须明确自己的“法官”角色,对各部门“律师”提交的政策建议进行评价、判断和选择.总统的核心地位和重大责任迫使他必须对各部门的观点认真权衡,而不是只支持最强势的部门.虽然“在第一天的执委会会议上,肯尼迪表现的完全是个不折不扣的‘鹰派’形象”,完全赞成马克纳马拉及泰勒等人的军事方案,认为有限的和更大规模的空袭以及入侵是美国的可行选择.但在听取多方意见之后,肯尼迪逐渐认识到封锁的好处：苏联不大可能采取激烈反应；美国也不会因突袭背上“珍珠港”袭击的道德谴责；封锁不会排除其他措施包括空袭、入侵等的使用.最终总统还是选择了封锁方案.即使在美国驻联合国代表艾德莱· 史蒂文森提出由美国从土耳其撤出针对苏联的导弹及关闭关塔那摩海军基地来换取苏联撤回古巴导弹这一引起众怒和讽刺的观点时,肯尼迪依旧没有指责示弱者.体现了作为一个中立的“法官”总统应有的良好素质.另外,虽然为保证执委会的讨论能够自由,总统不常参加会议,但每次会议的内容各方的观点还是需要向总统汇报,最后的决定权依旧是总统.虽然以多种形式加以灵活、实际的运用,（NSC）仍然只是为肯尼迪总统做出与国家安全相关的重大议题所利用的众多工具之一.执委会当然也不会例外.总统的意志在决策中依然是最重要的,总统立场的转变会引起其他参与决策者态度的改变.
由于“在把导弹安置在放射台上作好发射准备以前,他们（苏联）还需要10天的时间”, 也正是这短短的10天时间,使得古巴导弹危机成为危机决策中最引人瞩目也最精彩的一例.短短的10天也为执委会个成员暂时撇弃个人立场、地位进行平等充分的辩论提供了重要的时间背景.从以上几点的简要说明中,我们能看到“多方辩护理论”是能够弥补组织过程模式及官僚政治决策模式的某些弊端的,当然,“多方辩护理论”也并非是一个完美的理论,它存在着自身的局限,比如过于理想化,在一般决策中很难施行等.但是,在决策过程中为达到理性决策最大化,“多方辩护理论”作为一个仍有待我们进一步研究的理论仍不失为一个崭新而有益的视角.
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