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《论公共图书馆治理模式的立法预设基于内源的远眺》

该文是公共图书馆论文如何怎么撰写与公共图书馆和内源和预设方面硕士论文开题报告范文。

杨娟,刘澍

摘要政策和管理实务明确我国公共图书馆适合引入治理理论.相较于合作治理、社会自治,参与治理模式更契合国情.《公共图书馆法（征求意见稿）》的立法预设距离参与治理模式的可操作性仍存在距离,有必要在设置主体与出资制度、管理主体与管理模式两方面进行修正.

关键词公共图书馆治理模式参与治理内源发展公共图书馆法

引用本文格式杨娟,刘澍. 论公共图书馆治理模式的立法预设——基于内源发展的远眺[J]. 图书馆论坛,2017（6）：82-90.

On the Legislative Presupposition of the Mode of Public Library Governance

——From the Perspective of Endogenous Development

YANG Juan,LIU Shu

Abstract Central policies and management practices he made it clear that governance theory is appropriate for public library management in China. Compared with cooperative governance and social autonomy,the model of participatory governance is more suitable for China´s national conditions. There is still a gap between the legislative presupposition in the draft of public library law and the operability of the model of participatory governance,and it is necessary to make structural amendments to the settings of main body and investment system,management subject and management mode.

Keywords public library；governance model；participatory governance；endogenous development；legislation

0 前言

十六大以来公共文化服务体系建设加速.2015年1月14日《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》下发后,《公共文化服务保障法草案》颁布实施,《公共图书馆法(征求意见稿)》《全民阅读促进条例》等公开征求意见.这些政策和法律有一个闪亮的共同点：强调“政府主导”和“公众参与”.这意味着国家期望推动公共文化服务体系从统治管理模式向治理模式转型,暗合“世界范围内图书馆正在经历从统治型管理图书馆范式向治理型管理图书馆范式的转变”[1].《公共图书馆法(征求意见稿)》对确立公共图书馆治理模式有部分体现,但没有摆脱统治管理模式的桎梏,或难承载公共图书馆管理创新的重任.本文就此提出浅见,求教于方家.

1 公益服务：治理理论及其模式与公共图书馆的内在关联

一直以来,在高度集权的管理体制下,政府垄断了几乎所有的社会公共资源,不仅一般民众鲜有机会参与公共图书馆治理,就是公共图书馆或图书馆行业组织,也常常只能被动地执行政府的行政指令,缺乏表达自身利益诉求的机制和通道[2].不过,我国并不缺乏治理实践,基层群众性自治、民族区域自治是最明显的例证.进入21世纪后,治理理论被引入我国公共图书馆领域,深圳“图书馆之城”、东莞集群图书馆、佛山联合图书馆等表明合作治理、参与治理等悄然兴起[3].直言之,《公共图书馆法(征求意见稿)》引入公共图书馆治理模式并非头脑发热,而是存在实务基础和现实需求.

1.1 治理理论及其模式的梳理

治理(governance)、治理理论、治理模式在当下可谓炙手可热的话题.治理源于全球治理委员会(Commission on Global Governance)1995年发布的《我们的全球伙伴关系：全球治理委员会的报告》(Our Global Neighbourhood：The Report of The Commission on Global Governance).在该报告中,治理是指所有公共事务的参与者管理共同事务的各种方式,目的在于缓解冲突、协调利益、联合行动.治理强调参与主体的互动过程,弱化但不排除控制,实行导向规则、正式制度或具有合理性基础的非正式制度安排.

治理上升为治理理论是以政府统治合法性危机为背景的[4].20世纪末,西方快速进入福利国家时代,公共服务产品的大量供应使得公共权力日渐弱化；而民众的公共需求持续高涨,导致政府供给能力与民众需求之间形成“剪刀差”.为了缓解公共资源的有限性与需求的无限性之间的紧张关系,权威跌落的公共机构不得不向公众寻求和解.民众得以大面积地进入公共权力活动场域,治理也由治理向多极化发展,形成参与治理、社会自治、合作治理等理论及其模式①.

参与治理理论集大成者W·E·哈拉尔认为,参与治理模式建立在传统组织管理因追求技术合理性而造成的“技术愚弄”带来的成员积极性被挫伤的基础之上,具有三大特点：一是扩大,即将扩大到工作场所、教会和日常生活的其他领域,为参与者构建新的生活方式；二是在保留现有的权力体制和领导方式的基础上,以信息技术和赞成自尊的文化价值观念来促进经济建设；三是公共事务管理的参与有助于造就一种文化,即共同管理的合作哲学,强调人的价值、尊严、集体感等品质[5].参与治理理论的缺陷也比较明显：一是只是通过组织形式的部分改变来拓展公众参与公共事务管理的机会,既没有改变公共权力的主导地位,也没有改变其行为性质；二是参与治理以打破旧有官僚制组织体系及其运行机制为前提,难度大；三是对民众参与寄予了不切实际的幻想,权利与权力处于此强彼弱的互动过程,权利往往取决于权力强势格局的安排[6].

正是因为意识到参与治理的缺陷,学界提出替代性理论——社会自治,其理论根基是托克维尔的“一般性原理”,即“社团中,承认个人的独立,每个人就像在社会里一样,同时朝着一个目标前进,但并非都要循着同一条路走不可.没有人放弃自己的意志和理性,但要用自己的意志和理性去成就共同的事业”[7].在社会自治风潮下,第三部门②、非政府组织快速发展.社会自治处于政府容忍的框架之内,其存在和运作的空间取决于公共权力的姿态.虽然社会自治在国际上有着良好的发展势头,但是作用空间有限.从本质上说,社会自治是反权威主义的,最终导向是无政府主义.这在现代性时空条件下,不可能得到公共权威的无限支持.

在当下,我国学界偏好合作治理.合作治理是建立在参与治理和社会自治基础之上的新理论.在政治领域,最具有代表性的现象是协商；在私营领域,最具代表性的是公共政策兼顾利益相关者.各方协商是合作治理的基本方式.合作治理具有参与治理的某些特征,但后者只是起点；合作治理并不否定集权的参与型政府中心主义,对社会自治也是将之置于与政府平等合作的平台来进行[8].合作治理理论同样存在缺陷,因为其忽视了根本问题：合作寻求者于公共权威而言有何价值？其以平等主体的身份和自愿的意志来与公共权威合作,资本何在？显然,合作治理只有在合作寻求者已经获得与公共权威谈判的资本才变得可能,这并不存在现实的基础.

1.2 治理理论及其模式与公共图书馆的关联

公共图书馆建设为何会与治理理论及其治理模式扯上关系？笔者认为,不解决这一本源问题,就无法厘清公共图书馆治理模式问题.而要解决这一问题,就必须从公共图书馆的本质入手.

公共图书馆是国家建立的公共文化设施,直接目的在于满足民众的基本公共文化需求,实现民众的基本文化权益,最终目的是提升国家的综合竞争力.然而,当前我国的公共文化设施均具有自身的缺陷.比如,公共图书馆服务对象为普罗大众,服务的专业性不够；不开展营利活动,服务的创新性不够；公共资源有限,服务的全面性不够；受地域限制,服务的便捷性不够.相对于私营文化设施,公共图书馆最大的吸引力在于基本服务免费和服务具有一定的稳定性.在信息爆炸和新技术快速发展的今天,公共图书馆的这两种特性大打折扣.由此,公共图书馆要实现政府的开办目的,就必须扬长避短.比如,克服服务专业性不够,就要抓住本区域民众的文化信息需求,实现专业化服务；克服创新性不足,就有必要革新管理；克服非全面性,可采取流动服务、与其他文化主体合作或资源互换共享等方式.换言之,公共图书馆必须解放内部力量,同时吸收外部力量.这是公共图书馆引入治理理论并构建与之相适应的治理模式的基础.

何种治理理论及其模式适合我国公共图书馆呢？要回答这一问题,应从公共图书馆的公共文化设施属性及其公益服务本质,以及我国国情等方面展开探讨.

1.3 参与治理：我国公共图书馆的内在需求

笔者主张在我国公共图书馆领域采用参与治理模式,主要理由如下：

(1)产权制度依据.在我国,公共图书馆依法由政府建设,财产所有权归属于政府.按照《物权法》《事业单位国有资产管理暂行办法》,公共图书馆属于国有资产,采取所有权和管理权分离的模式运营.政府管理属于自己的财产,这在任何国家都是不容僭越的合法权利.这决定了公共图书馆不可能实行自治治理模式.相反,公共图书馆若想引入参与治理模式,就必须弱化所有权上的独占性,多主体共有的总分馆模式是较优的选择.比如,总馆由县级政府设置,分馆由镇政府(街道)、公民、法人或其他组织独立设置或联合设置.此时公共图书馆的产权主体为复合主体,参与治理是自然而然的事情.如果公共图书馆只属于某一级政府独有,其他主体不可能真正参与公共图书馆管理,或与政府进行平等的合作.

(2)建设制度依据.我国所有公共图书馆不仅由政府设置,而且由其建设.公共图书馆建设是日常性活动,包括场馆建设、设备设施添置、资金投入、人事安排、建章立制等,建设主体具有决策权.尽管如此,公共图书馆建设主体并不具有拒绝外来主体提供公共服务的合理理由,而公益本性也要求社会力量参与公共图书馆建设.

(3)管理制度依据.我国是社会主义国家,中国和政府领导文化工作,这从政治层面确定了公共图书馆的制度基调.第一,作为执政党的中国及其领导下的政府拥有对所有公共文化设施的管理权和制度制定权.第二,公共图书馆的管理制度必须确保公益服务方向,这使其无法像私营单位那样建立全面的激励制度,这很大程度上缩小了私欲追求者参与或与其合作的机会.第三,既然管理制度由党和政府制定,那么管理主体也由其任命和管理.中国治国理政以服务人民为基本宗旨,群众路线是其工作法宝,吸收社会力量参与公共图书馆治理理所当然.

(4)国情与政策依据.1949年以来,我国实行的集中制为参与治理理论及其模式的应用提供了巨大的空间.集中制是基础上的集中和集中领导下的这两套机制的有机结合,其中集中对应于集中领导机制,而对应于参与治理机制.《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和十七大报告均确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理模式.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》确立了五项原则,即正确导向、政府主导、社会参与、共建共享、改革创新,其中政府主导、社会参与、共建共享为公共图书馆引入参与治理理论及其模式提供了政治基础.更为关键的是,《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第10条明确“鼓励和引导社会力量参与”,政府不仅可以向社会力量购买公共文化服务,而且还可以和社会资本合作提供公共文化服务；社会力量不仅参与公共文化服务体系建设,而且有条件的地方还可以开展公共文化服务设施社会化运营试点,即以委托或招投标等方式吸引社会组织和企业参与运营.

2 含混不清：公共图书馆治理模式的立法预设及缺陷

尽管《公共图书馆法(征求意见稿)》在多处透露出立法者引入参与治理模式的意愿,然而综观之,发现其立法预设与参与治理的理论要求和实务可操作性之间存在较大的差距.

2.1 设置主体和出资

依照《公共图书馆法(征求意见稿)》,公共图书馆设置主体包括两类：一是政府,资金由财政列支,且设立公共图书馆是一项法律义务；二是公民、法人或其他组织,资金由其自身筹措.依据《公共图书馆法(征求意见稿)》,县级以上政府必须设置与之对应的独立公共图书馆,目前这一设置任务已基本完成.

不过,公民、法人或其他组织设立的具有法人资格的独立公共图书馆较少.究其原因,一是很少有公民有能力建设和长期运营独立的公共图书馆.二是很多法人无意建设和长期运营公共图书馆.比如,企业法人以营利为目的,不愿意独立建设和长期运营公共图书馆.至于事业单位法人、社团法人,虽然具有公益性,但服务于特定事业或社团活动,也不愿意独立建设和长期运营公共图书馆.三是其他组织主要是指个体工商户、私人合伙组织等,也以营利为目的,建设和长期运营公共图书馆的意愿不强、能力不足.由此观之,这一立法规定的现实意义是承认现有的私人公共图书馆.

这一立法预设具有缺陷：将设置独立公共图书馆的义务悉数抛给各级政府.这有利于确保绝对数量意义上的公共图书馆,但造成公共图书馆设置主体的单极化现象,也使公共图书馆的建设和管理效益不高.尽管我国图书馆建设规模仍未完全覆盖所有人口,但长期以来国家的投入仍然非常巨大.不过,已建成的公共图书馆缺乏竞争对象,实质上并无生存压力,很多公共图书馆的服务质效并不高,存在设施闲置现象,吸引力远不如当地的大型书店.

2.2 管理主体和管理模式

对公共图书馆的管理主体和管理模式的规定,《公共图书馆法(征求意见稿)》第1章、第2章和第3章均有体现.对公共图书馆的管理主体,《公共图书馆法(征求意见稿)》设计了垂直管理体制：国务院文化主管部门管理全国公共图书馆；各地各级政府文化主管部门管理本行政区域内的公共图书馆.《公共图书馆法(征求意见稿)》没有明确公共图书馆的具体管理者,原因是第19条规定了比较灵活的参与管理模式.一方面,《公共图书馆法(征求意见稿)》规定,国家推动公共图书馆建立法人治理结构,吸纳有关方面的代表、专业人士和公众参与管理；另一方面,立法规定所有公共图书馆必须制定“公共图书馆章程”,且在内容上必须包括组织管理制度.至于公共图书馆采取何种具体的组织管理形式,《公共图书馆法(征求意见稿)》采取了开放包容的姿态,只是笼统地规定公共图书馆管理既可以采用理事会组织形式,也可以采取其他决策机构形式,这为各公共图书馆选择何种治理模式,尤其是在决策机构的产生办法、人员构成、管理人员的任期、议事规则等方面提供了很大的空间.

在管理模式上,《公共图书馆法(征求意见稿)》没有明确公共图书馆所有权人、主管部门和管理机构之间的关系.理论上,设立公共图书馆的政府必然是产权人,按照所有权之占有、使用、收益和处分权能,设置主体拥有全面的管理权,这表明公共图书馆法是典型的行政法,公共图书馆属于行政公产.从《公共图书馆法(征求意见稿)》来看,门虽然负责管理公共图书馆,但仅指工作管理,而不是产权管理.与此矛盾的是,《公共图书馆法(征求意见稿)》第13条第5项将产权管理中的资产管理授权公共图书馆章程规定,与产权制度本身存在抵触,这难免会为公共图书馆管理团队留下职责上的隐患.

《公共图书馆法(征求意见稿)》规定所有公共图书馆必须设置馆长一职,配备一定数量的专业工作人员,但没有明确规定馆长的任命、职责、权限等③.类似的是,相关专业工作人员的任职标准、招聘与解聘程序等也没有明确规定.这会在实务中导致馆长和相关工作人员缺乏实质上的管理权限,唯主管部门和政府意志是瞻,甚至可能导致文化主管部门、图书馆理事会或决策机构与馆长在具体管理事项上产生重大分歧.

2.3 建设主体和保障措施

公共图书馆提供免费服务,因此设置主体完成基本设置后,更为重要的工作是设置建设主体和建设投入.然而,《公共图书馆法(征求意见稿)》在这一方面着墨不多.

(1)各级公共图书馆发展规划之间存在裂痕.《公共图书馆法(征求意见稿)》规定,国务院文化主管部门主导拟定全国公共图书馆事业发展规划,省级政府据此制定本行政区域的相关规划,市县级政府则不要求单独制定规划,而是将相关规划纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡规划和土地利用总体规划中予以落实.这一规定确立了全国公共图书馆设置、建设、管理、服务一盘棋的格局,有可能导致各地建设主体难以因地因时制宜；市县级政府作为公共图书馆最为重要的建设主体,并不需要制定独立的公共图书馆事业规划则可能导致其懈怠建设责任.

(2)建设与运营经费保障不力.建设与运营经费保障是各国公共图书馆面临的难题.《公共图书馆法(征求意见稿)》对公共图书馆设置经费和建设、运营经费采取两分法,前者列入本级政府财政预算,专款专用；后者由公共图书馆章程规定.显然,公共图书馆由政府主导,建设、运营经费往往只来源于本级政府财政预算,这会面临至少两个问题：第一,由于公共图书馆章程涉及政府财政资金的开支,就必须由本级政府批准.而本级政府一旦把控公共图书馆章程的制定权,意味着公共图书馆很可能丧失独立性,更谈不上确立何种治理模式.第二,公共图书馆章程容易出现名存实亡的现象.从现实来看,即使本级政府批准了公共图书馆章程,也不意味着其建设、运行经费能够得到有效保障.

(3)主体众多,责任不明.按照《公共图书馆法(征求意见稿)》规定,一方面规定公共图书馆本级政府是产权人、设置主体、建设主体、管理主体；另一方面,又把本级文化主管部门、理事会或其他形式的决策机构、馆长确立为公共图书馆的管理主体.如此一来,同一公共图书馆面临多头管理状态,多头负责相当于无人负责.实际上《公共图书馆法(征求意见稿)》的立法意图是将本级政府及其文化主管部门确立为设置主体和建设主体④,将馆长、理事会或其他形式的决策机构、专业工作人员确立为服务主体.然而,这种设计难以操作：第一,作为建设主体的门没有独立的财政预算权,何来稳定的建设资金；第二,馆长、决策机构和专业工作人员作为服务主体缺乏实质管理权,束缚了公共图书馆的创新动力,无形之中扼杀了参与治理模式.

3 内源发展：我国公共图书馆参与治理模式的立法构建

我国公共图书馆之所以要引入参与治理模式,除前述原因外,还有一个重要因素是变公共图书馆由行政推动发展为内源发展,获得多重发展动力,摆脱单极动力困境.

3.1 公共图书馆确立参与治理模式的争论

3.1.1 决策控制权与管理执行权分离下的理事会模式

这种观点比较受欢迎.论者认为图书馆治理是指政府、社会机构、大学、学校、宗教机构、科研机构、图书馆委员会等承担图书馆所有者或者代表所有者身份的组织实体对图书馆事务的谋划、组织、协调及决策及其实施行动的过程[9].我国公共图书馆治理面临的最大障碍是体制障碍——垂直层级管理的行政体制和分级管理的财政体制[10].要摆脱此种困境,就必须汲取西方经验,在公共图书馆政府决策权和管理执行权分离的前提下引入以理事会为核心的独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的治理模式；同时在体系上采取总分馆制,设置一个建设主体资助、同一个管理机构管理的图书馆群.如此一来,政府在设置图书馆时起主导作用,而在经营图书馆时理事会起主导作用.这种观点的优势在于可以解决公共图书馆按行政级别逐级设立而导致基层公共图书馆无钱无地位的弊端；强化图书馆之间的联系,资源共享.不过,其缺陷非常明显：一是在我国现行政策环境下,政府主导不仅是指主导设置公共图书馆,更重要的是主导其运营；二是理事会独立运作几近幻想.试想,人、财、物均被政府控制,理事会谈何独立性？

3.1.2 问责机制下的多元理事会治理模式

这种观点认为：“图书馆治理是在产权或者所有权的基础上建立利益相关者、决策权力和管理执行权力的问责机制,进行权力分配与制衡、协商、科学决策的管理活动.”[11]我国公共图书馆产权制度是解决其治理模式的关键,为促进理事会治理的多元化,应“将直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市的区政府界定为全区公共图书馆的建设主体,将公共图书馆较薄弱的副省级城市和地级市的市政府界定为整个城区公共图书馆的建设主体,将县政府界定为全县公共图书馆的建设主体”[12].论者还在这一基础上具体型构了六类公共图书馆理事会治理模式下的总分馆服务体系.这一观点并没有解决我国公共图书馆现行的两个基本问题：一是无法解决设置主体、建设主体和运营主体不分的政府管控现状.尤其是强化问责机制无异于促使公共图书馆理事会向政府彻底靠拢,从根本上否定了理事会参与治理的可能性.二是建设主体的三种模式不适应我国现行行政体制,必然造成公共图书馆之间地位、财力悬殊,进而招致隔阂.

3.1.3 竞争下的公共图书馆职业自主模式

这种观点认为,我国各地政府对公共图书馆的管理处于一种矛盾状态：既不愿意放手、放权,又无精力管细、管好.要改变此种现状,主要策略在于：一是抓住国家构建服务型政府的机会,引入因素,转变政府职能,由管理向服务转变,言外之意是政府从一线管理者撤退.二是构建公共图书馆政府资源配置和民间资源配置共存的格局,促进两者竞争,激活公共图书馆活力.三是赋予公共图书馆、图书馆协会更高的地位,乃至可以参与国家立法、文化信息政策、职业制度的制定,图书馆事业规划的设计,图书馆事业经费的筹集,等等.可能的意图是借此推进公共图书馆职业自主理性发展,填补政府撤退后留下的权力空间[13].这一主张是笔者较为赞赏的进路；但是论者的观点并不清晰,以至于笔者需要“填补”其进一步的语义.当然,这种进路也存在问题：第一,前提是政府职能的转变,这是一个极为漫长的等待过程,具有不确定性；第二,在公共图书馆资源配置间构建政府与民间力量的竞争关系并非易事；第三,在目前态势下,提高公共图书馆、图书馆协会的政治地位近乎空想.

3.1.4 内源性发展：本文的观点

笔者之所以赞赏第三种观点,理由在于：(1)其概貌符合国家现行政策——提高公共图书馆治理的程度,而非放手让其自治或引入第三方主体合作.(2)符合公共图书馆发展趋势.随着社会财富总量不断增加,在公共资源配置领域,政府绝对不是唯一的提供主体.实务中,我国公益事业规模非常宏大,只不过缺少明确的立法和政策指引.(3)任何一种治理模式绝不可能是人为构建的结果,只可能是社会秩序自生自发的结果.公共图书馆事业,包括其治理模式也是如此.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中“政府主导”“公众参与”等决策恰恰是我国社会自发转型的结果,这是我国公共图书馆治理领域出现内源性发展的征兆.

所谓内源性发展,是由外部力量和自身力量综合作用推动事物发展的方式.当前我国国民文化素质大幅度提高,文化需求强劲.个人、非营利机构建设的公共图书馆(室、书屋)在2010年就达到600座[14].基层公共图书馆之所以“门庭冷落鞍马稀”,是因为资源老化、设备简陋、服务单调,难以与民众的文化需求对接.直言之,由行政推动建设的公共图书馆偏离了社会文化需求轨道,演变为设置主体和建设主体的“独角戏”,自然无法获得持续发展的动力.由此而言,结构性地改革公共图书馆治理模式刻不容缓.

3.2 公共图书馆参与治理模式的立法构建

公共图书馆参与治理模式的立法构建绝不是某个法律条文所能体现的,而是一整套体制综合作用的结果,必须站在结构性的高度,从产权关系、主体关系进行综合权衡设计.

3.2.1 变独立产权制为混合所有制

产权清晰是现代管理制度的基本要求.不过,产权制度的本质在于调动私欲以增进社会财富；而公共图书馆属于公益事业,满足公共利益是主要目的,满足私欲仅是次要目的.这决定了基本格局：公共图书馆事业以政府财政投入为主,以民间资金投入为辅；只要能够满足公众利用图书馆的利益诉求,无论是政府投入还是私人投入都应持欢迎态度,无需一刀切式的独立产权.从西方经验看,绝大多数公共图书馆在设置时主要由地方政府出资,但也有其他政府、公民、企业法人或社会团体法人等多元主体的出资[15].设置主体多元化的格局能为治理模式的引入打下产权基础.

我国公共图书馆由各级政府单独出资,违背了公共服务设施应当由公共力量来办的基本原则.我国公共图书馆管理要迈向参与治理模式,首先要改革产权关系.(1)淡化设置主体与出资多寡,即不再严格区分公立公共图书馆和私人公共图书馆,甚至两者可以相互转化.(2)开放现存公共图书馆的出资主体资格范畴,鼓励民间资金进入政府已经设置的公共图书馆,并在立法上保障出资者参与管理的主体资格.具体到《公共图书馆法(征求意见稿)》,需要做如下修改：一是修改公共图书馆的定义,删除第2条的“包括由政府设立的公共图书馆和由公民、法人或者其他组织设立的公共图书馆”部分.二是在第5条增加一款作为第3款：“国家鼓励公民、法人和其他组织出资参与公共图书馆设置和建设.国家保护出资者享有相应的管理权.”需要注意的是,此种“出资”具有公益捐赠性质,不等于“投资”,公共图书馆也不宜应用股权制度进行产权划分,更不得适用企业法、破产法进行清算、破产.为确保公共图书馆的公共服务设施属性,在产权制度上宜确立混合所有制或多级政府所有制,公共图书馆本身具有事业单位属性,其财产本质上属于行政公产或社会公产.

3.2.2 设置主体多元化,建设主体竞争化,管理主体专业化,监督主体行业化

按照现行管理体制和《公共图书馆法(征求意见稿)》《公共文化服务保障法》《公共图书馆建设标准》规定,公共图书馆接受县级以上门指导和本级政府的领导,属于双重领导体制.依照现行制度,各级门拥有对本级公共图书馆设置、建设、章程制定、人员配置、经费拨款、事业规划、馆长任命等方面的决定权和管理权.这种行政科层管理体制将公共图书馆的管理权集中于行政机关,从根本上否定了其确立治理模式的机会.要改变此种情况,就必须采取职能分离方案,剥离设置主体、建设主体、管理主体和监督主体.建议《公共图书馆法(征求意见稿)》做如下修改：

(1)将地方政府定位为公共图书馆设置的责任主体,同时允许其他合法主体参与设置,打造设置主体的多元化.将《公共图书馆法(征求意见稿)》第10条第2款“县级以上人民政府设立相应的公共图书馆”修改为“县级以上人民政府独立或联合上下级人民政府、村民委员会、居民委员会、公民、法人和其他组织设立相应的公共图书馆”.

(2)将各级政府确立为公共图书馆的建设主体,促进馆际间竞争,提高服务质效.《公共图书馆法(征求意见稿)》第5条第1款将县级以上人民政府确立为本级公办公共图书馆的建设主体,第2款将私人设置主体确立为私立公共图书馆的建设主体.这一条虽然确保了公办公共图书馆的运营经费来源,但造成私立公共图书馆的劣势地位,最终导致这两类图书馆强者恒强、弱者恒弱.诚如王子舟所言：办馆主体是政府还是社团、私人,这个不是根本的区别；国家花纳税人的钱来办公共图书馆,与私人花纳税人的钱来办公共图书馆没有本质上的区别[16].笔者认为,不仅应促进公办馆与私人馆之间的竞争,还需要促进公办馆内部有序竞争.因此,建议第5条增加一款,即“县级以上人民政府应当确定每年度本区域公共图书馆所需经费总额,纳入财政预算,按照各公共图书馆的规模、服务质效合理分配”.

(3)引入外部力量,采取委托管理方式,竞聘管理主体,促进公办公共图书馆管理主体的专业化、团队化.结合《公共图书馆法(征求意见稿)》第13条第1款第3项关于公共图书馆决策机构、第16条馆长、第19条法人治理结构的安排,发现立法者意图采取决策机构和执行机构合一的方式来确立参与治理模式.然而这一设计过于脆弱,因为这些规范并没有明确决策机构、法人结构、馆长(执行主体)的职权和分工,难免出现内部扯皮现象和行政化、地方化、碎片化现象,破坏参与治理模式的制度架设.笔者认为,公办公共图书馆确立参与治理模式的前提是打破行政管控,最优方案是决策机构与管理机构适度分离,决策机构由产权所有者(设置主体)和建设主体组建,人员按照相关规定选聘,再由决策机构选聘专业人员(执行主体)进行委托管理.建议《公共图书馆法(征求意见稿)》作如下修改：

一是修改第13条第1款第3项,即“组建理事会或者其他形式决策机构,成员由公共图书馆设置主体、建设主体选聘,并规定前述人员的产生办法、人员构成、任期、议事规则等”.

二是修改第16条,增加1款,作为第1款：“馆长是公共图书馆的法定代表人,由决策机构成员担任,实行聘任制.馆长全权负责公共图书馆的管理工作.”原因是照顾产权制度、决策制度和管理制度.因为公办公共图书馆法定代表人必须代表产权所有人,又必须是管理主体的核心成员,传达决策机构的意志.这也说明公办公共图书馆的管理团队只不过是执行者.

三是修改第19条的后半段,即将“吸纳有关方面代表、专业人士和公众参与管理”修改为“建立管理委员会,选聘有关方面的专业人士和公众参与管理.选聘办法由决策机构制定,报本级文化主管部门批准.”采取选聘制有利于管理人员发挥主观能动性,提高公办公共图书馆的服务质效.

四是将图书馆协会确立为监督主体.在《公共图书馆法(征求意见稿)》中,公共图书馆的监督主体、执法主体均为文化行政部门,而其又是设置主体的职能部门,这导致公共图书馆的设置权、建设权、管理权、监督权和执法权集中在同一政府手中.事实上,设置和建设公共图书馆是政府的义务.而按照《公共图书馆法(征求意见稿)》的制度设计,反成了一项没有任何责任后果的纯粹权力.《公共图书馆法(征求意见稿)》应取消第36条规定的文化行政部门对公共图书馆服务进行绩效考核的监督权,改为“国家建立图书馆协会及分会.图书馆协会的组织办法由国务院另行规定.图书馆协会对各公共图书馆进行绩效考核,并向社会公布.绩效考核结果应当成为政府确定各公共图书馆拨款、补贴、奖励的依据.各公共图书馆对图书馆协会公布的考核结果不服的,可以向国务院文化行政部门提请复核或以图书馆协会为被告提起行政诉讼.”

4 结语

公共图书馆采取参与治理模式不是为了赶新公共管理运动的时髦,而是为了消除传统统治型管理模式弊端.然而,参与治理模式的确立和有效运作需要较大的体制空间,也需要各级政府的支持,绝非党和政府下发几份文件、颁布数条法律规范即能完成,而是需要型构一整套法律机制.因此,在构建公共图书馆参与治理模式时,必须采用结构性方略.在宏观方面,确保其符合既有法律制度和政策,以保持法律体系的一惯性、稳定性.具体来说,就是要保持《公共图书馆法》的社会行政法本位特性,突出其公益性、服务性,尤其要防止管理机制僵化、固化.在微观方面,有必要设计具有可操作性的制度体系,尤其是设置制度、建设制度、管理制度和监督制度能够实现有机结合.只有两者高度结合,我国公共图书馆才能真正捕获内源发展的动力源泉.

注释

①所谓治理模式,是基于治理理论构建的某种具有可操作性的方案,包括法律制度、政策文件、活动规则.

②按照通常的解释,“第三部门”是指自愿提供公益服务的NGO或NPO.由于其既不属于“第一部门”（政府）,也不属于“第二部门”（企业）,因此而得该名.在实务中,“第三部门”主要体现为在民政部门注册的社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织.

③对公共图书馆负责人和工作人员,《公共图书馆法（征求意见稿）》并不是没有约束,只不过不是职业责任而是法律责任,这体现在第五章“法律责任”中,具体为六类行政违法责任：擅自处置文献信息资源的；未公告服务内容、开放时间、借阅规则的；出售或者非法向他人提供读者、借阅信息的；入藏来源不明或者来源不合法的文献信息资源的；所举办活动的主题、内容造成恶劣影响的；其他不履行公共图书馆服务要求或者损害读者权益的.这些责任规范过于严厉,尤其是第一项和第四项,科予相关管理人员过重的责任,有间接违反“图书馆中立原则”“图书馆自由原则”嫌疑.

④仅就《公共图书馆法（征求意见稿）》而言,体现在：一是第14条规定,公共图书馆的设立、变更、终止须向省级文化主管部门报备；二是第16条规定,公共图书馆专业技术人员按照现行职称评审体制评定职称；三是第25条规定,公共图书馆文献资源处置制度由门制定；四是第36条规定,文化主管部门对公共图书馆服务进行绩效考核；五是第5章赋予文化主管部门对公共图书馆及其领导成员、工作人员的行政处罚权.

参考文献

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