原创《关于行政人员的伦理自主性》
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摘 要：行政人员是履行行政责任的主体,应当自觉地践行其公共利益的责任取向.由于行政人员角色的多样性,其在履行行政责任中不可避免的会遇到权力冲突、角色冲突和利益冲突等伦理困境.行政人员如何在冲突中保持负责任的行为在很大程度上有赖于个人的伦理自主性.行政人员伦理自主性的建构则有赖于正确认识行政责任、加强行政伦理教育、推进行政伦理立法和变革行政伦理机制等.
关键词：行政自由裁量权 伦理困境 伦理自主性
行政人员作为公共权力的实施者,同时也担任着其他多种社会角色,前者要求行政人员必须以公共利益最大化为行为导向,而后者则属于私人领域,以个人利益最大化为导向.行政人员作为角色的统一体,必须先公后私,以公共利益最大化为首要任务,由一般社会公众角色向行政角色转变,形成其职业伦理自觉.在公共组织中,行政人员保持伦理自主性至关重要,需要正确认识个人与组织的关系,培养一种超越组织的身份认同.行政人员不能机械盲目的服从命令,要有批判、怀疑和独立思考的精神,结合公共利益去思考如何“有道德”的行政.
一、行政人员伦理自主性关系范畴
行政人员伦理自主性是指当组织的目标偏离了公民的期待和公民的利益时,行政人员必须划分自己对组织的责任范围来保证对公民的责任［1］.行政人员伦理自主性与行政人员个人道德、行政自由裁量权、行政组织伦理既紧密联系又有本质区别.
（一）行政人员伦理自主性与行政人员个人道德的关系
行政人员的伦理自主性与个人道德虽然都与行政人员的意识和价值相关,有密切的联系.然而个人道德是源于内心,表现为个体的应当,具有内在性、主观性和个体性,它是按照风俗、习惯和观念直接判定行为的正当性.伦理自主性是在个人道德的基础上判断行政主体行为的正当性与合理性,亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题,从而做出负责任的行为保证公共利益.伦理自主性的概念外延要大于个人道德的外延,是一种包含个人道德又高于个人道德的行为.
（二）行政人员伦理自主性与行政自由裁量权的关系
行政自由裁量权是行政人员享有伦理自主性的基础.随着现代社会经济和科学技术的迅速发展, 政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大, 公共事务的复杂性与不确定性不断提升,行政机关享有的自由裁量权也随之增加,这是一种法律框架内的“自由”［2］.在如何合理行使自由裁量权这一问题上,行政人员的伦理自主性至关重要.行政人员行使伦理自主性的关键是行政责任,行政责任包括客观责任和主观责任.客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待.但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰.行政人员的伦理自主性其实就是对其主观责任认同、坚守和付出行动的过程.将行政自由裁量权和行政人员伦理自主性结合起来,有利于优化行政自由裁量权的行使.
（三）行政人员伦理自主性与行政组织伦理的关系
行政主体不仅包括个人,而且也包括非人格化的行政组织.个人与非人格化的组织之间的伦理关系是在行政管理活动中经常发生的,包括诚实与忠诚关系、自主与服从的关系、权力与责任的关系、贡献与地位关系等［3］.行政人员伦理自主性与行政组织伦理紧密联系,相互影响.行政人员保持伦理自主性有助于行政组织切实维护公共利益,优化行政组织伦理.而行政组织伦理中程序公正、组织信任、责任和制度激励四个方面又有助于行政人员伦理自主性的保持.两者相辅相成,相互促进.
二、行政人员伦理自主性的困境
由于行政人员角色的多样性,其在履行行政责任中不可避免的会遇到责任冲突.因为和每个生活在现代的普通人一样,行政人员同时在家庭、社区以及社会中承担着不同的角色,而每一种角色背后都附带着一系列义务,夹杂着私人利益.结果就是：各种角色之间的冲突将扮演者置于尴尬之地、矛盾之中［4］.行政人员保持伦理自主性的困境主要是行政责任冲突,实践中的行政责任冲突有三种最常见的形式,它们分别是权力冲突、角色冲突和利益冲突.
（一）权力冲突
行政人员的行政权力来源于法律、组织的上级、民选官员和公众等,行政人员需要对这一来源中的多种对象负责.如果任意两种权力对行政行为的要求是不一致的,那么行政人员就会处于令人心烦意乱的尴尬之中.比如法律的要求和上级的指示相冲突,亦或上级指示和民众要求不一致等等.然而,组织所做出的决定、命令等并不都是正确的,可能有背离普遍伦理的时候,也可能有决策失误的时候,还可能有命令互相冲突的时候.在此冲突中,行政人员如何保持伦理自主性,履行行政责任将是摆在面前的难题.
（二）角色冲突
在行政组织内部,行政人员可以是上级的下属,也可能是下属的上级.同时在行政组织外部,行政人员是家庭中的一员,同时可能又是某个协会的会员,亦或信仰等等.人是社会性动物,是社会关系的总和,每个人都处于错综复杂的关系网中,行政人员也不例外.正是基于角色的多样性,行政人员履行行政责任需要统筹考虑多种因素,来维护公共利益.然而,角色的多重性和冲突性给行政人员的决策带来极大挑战,同时行政人员必须在激烈而充满凶险的冲突中保持伦理自主性,找到履行自己职责的方法.
（三）利益冲突
行政人员作为公共利益的代表者、公众的代理人,需要代表公众的利益采取行动.同时行政人员也是公众的一员,作为处于公共行政职位的公民享有特殊的接近和进入政府的机会,这是其他普通公民所没有的特权.这种权利带来了不同寻常的机会,因此也提供了为个人利益而滥用政府资源的诱惑.这加大了行政人员保持伦理自主性的难度.肯尼斯·克纳汉如此定义利益冲突“利益冲突可以被界定为这样一种状况,处于这种状况下的公共组织雇员的隐秘的或个人的利益足以影响或看上去会影响他客观地行使自己的行政职责”.他界定了利益冲突的七种情形：权力兜售、财政交易、组织外就业、未来就业、处理亲属事务、馈赠与消遣、贿赂.国家干预理论的反对者、公共选择理论学派的奠基人布坎南认为：官员也是经济人,也追求自身利益最大化［1］.行政人员的身份特殊性决定了其必须抛开个人利益,为公共利益服务.如果行政人员和普通民众一样都在谋求个人利益最大化,那么公共组织也就没有存在的必要了.行政人员必须保持伦理自主性,以谋求公共利益的最大化为最终目标.
三、行政人员伦理自主性的建构
公共组织的最终目标是实现公众利益最大化,公共利益是由个人利益组成,是个人利益的总和.行政人员作为公共组织的职能执行者,同时也是维护个人利益的公众一员.在科层制的组织中,权力等级制要求下级服从上级命令和组织命令.如何平衡公众利益和个人利益,该如何面对不道德的上级和组织,如何行使行政自由裁量权？这需要行政人员保持伦理自主性,坚守内心职业道德,秉承公平、正义、诚实、勇敢的个人品质,达到维护公共利益的目标.行政伦理的最好状态是使处于公共部门的行政人员形成伦理自觉,将维护公共利益内化于心.
（一）正确认识行政责任
面对客观责任和主观责任的冲突,行政人员必须理性思考如何去负责任的行政,同时要为自己的行政行为负责.行政人员不仅仅是组织层级中的一员,更是公民中的一分子,面对不合理、不道德甚至违法的命令必须保有自身的良知,有责任对上级和组织说不.《纽伦堡宪章》第二款第8条规定：纵使被告的行为是在执行其政府或上级的命令,他也不能逃脱罪责,但法庭可以考虑正义的要求而对其从轻处罚［4］.这一条文指出服从权威不能成为行政人员开脱行为的借口,要为执行任何违法的计划、阴谋的命令承担罪责.
（二）加强行政伦理教育
行政人员的意识、理论、认知、情感、态度和道德等文化要素直接决定着其伦理自主性的状况.因此,通过教育和培训,使行政行为主体拥有这样的能力：明晰其伦理责任,了解在变化情境中伦理选择的意义以及对组织服从和忠诚的界限等,带着更多的责任感,公正的处理各种事务［5］.
首先,树立科学的世界观、人生观、价值观,树立正确的理想信念,并有为之奋斗的勇气.在责任冲突发生时,能够通过主观的责任评估,来抵制不符合公共利益的公共权威.
其次,正确认识个人与组织的关系,培养一种超越组织的身份认同.行政人员作为层级分明的组织中的一员,需要对组织负责,对上级负责,但更为终极的目的是对公众负责.不同的组织有不同的利益取向,同一个组织的不同部门也会有不同的利益追求.行政人员不能机械盲目的服从命令,要有批判、怀疑和独立思考的精神,结合公共利益去思考如何“有道德”的行政.
再次,培养个人责任感.一个行政人员有责任避免直接或间接的参与不道德的行为,有责任试图阻止别人的不道德行为,有责任将无法阻止的事情公之于众,有责任至少试图减轻犯罪行为的破坏性影响.这一责任需要行政人员通过持续不断地道德化来建立,以此来抵制和反对不道德的组织和上级的淫威.
最后,优化组织文化氛围,打造更符合伦理规范的组织,促进组织发展.良好的行政组织伦理对于行政人员的伦理自主性建构起着重要的促进和推动作用.组织要定期组织严肃正规的伦理培训,提供职工表达见解的渠道,建立开放包容的伦理文化氛围.
（三）加强行政伦理立法
行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为,使行政伦理像上层建筑的政治、法律一样具有法律效力和作用,让作为软件的行政伦理通过政治、法律等硬件系统的功能更好的发挥作用.行政伦理立法为行政人员面临和解决伦理冲突和伦理困境设定了一些一般性的限制,也对那些超出有公民设立的权限范围而进行活动的行政人员实行制裁.通过行政伦理立法设立行为准则,公共服务水平可以得到很大提高,这也为20世纪的历史所证实［3］.行政伦理立法包括两个方面的内容,一是关于行政职业道德规范的具体规定,二是对于组织道德的保证.
（四）建立保护个人行使伦理自主性权力的机构和制度
在面对不道德的上级和不道德的组织时,行政人员维护公共利益的义务也许要求我们采取有违于对组织科层制效忠的行动方案.承担道德行为的义务是孤独的、需要为之付出代价的.那些敢于直面不道德行为、敢于揭发、选择为公民负责的行政人员,也许会受到组织排挤、政治压力、甚至人身伤害.仅仅通过行政伦理教育和伦理立法来保持负责任的行为是何等困难,要给行政人员以敢于为公众负责的勇气,给挑战上级合法性的行政人员合理的保护,必须推动机制的完善,要在检举活动十分必要的时候给检举着提供保护.设立专门机构,为行政人员开辟反应问题的渠道,并制定一系列制度保护勇于检举的行政人员,使之免受不道德的组织和上级的打击报复.
参考文献：
［1］曹淑芹.论行政人员的个人伦理自主性［J］.内蒙古大学学报（人文社会科学版）,2003,35（5）:21.
［2］王学栋.行政伦理视野中的行政自由裁量权［J］.教学与研究,2007（6）:41.
［3］张国庆.公共行政学［M］.第三版.北京:北京大学出版社,2007：466,485.
［4］［美］特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径［M］.第五版.张秀琴,译.音正权,校.北京:中国人民大学出版社,2010：6,212.
［5］李靖.关于行政伦理责任与行政伦理行为选择困境的几点认识［J］.东北师大学报（哲学社会科学版）,2005（3）:50.
作者简介：李雪杰（1989-）,女,汉族,河南新乡人,现就读于华北水利水电大学,在读法学院与公共管理学院公共管理硕士学位.
伦理论文参考资料：
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