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关于土地流转类硕士论文开题报告范文 和政策、法律和实践的冲突和因应基于农村土地流转的视角相关研究生毕业论文范文

版权:原创标记原创 主题:土地流转范文 类别:本科论文 2024-03-13

《政策、法律和实践的冲突和因应基于农村土地流转的视角》

该文是关于土地流转类论文范例和土地流转和农村土地流转和视角方面本科论文范文。

摘 要:政策、法律与实践在农村土地流转领域存在冲突,其中法律与政策的冲突体现为土地调整方面“小调整”与“不得调整”的冲突,土地承包关系“30年不变”与“长久不变”的冲突;土地权利结构方面“两权分离”与“三权分置”的冲突;对农村土地流转主体、方式与客体不同规定的冲突.政策与法律冲突的原因既有法律较之政策的滞后性,也有因法学理论供给不足造成的政策法律化缓慢.而实践中频繁调整土地不仅违反政策精神,也违背现行法律.其原因既有土地承包经营权社会保障功能与财产功能的对立,法律与政策的冲突,也受以平均主义为基础的社会性共识影响.解决路径是创造条件促进政策法律化,理顺法律与政策关系.引导理论研究方向,增进理论供给.增加对“三农”的投入,剥离土地承包经营权的社会保障功能.

关键词:土地调整;农村土地权利结构;“三权分置”;法律化;功能

DOI:10.13856/j.cn11-1097/s.2018.02.015

农村土地流转问题不仅可以解决农村土地抛荒问题,增强土地的高效规模利用.还可使农村富余劳动力摆脱土地的羁绊,安心在城市务工,增加劳动收入.许多学者对此深有研究.姜长云(2014)认为,土地流转有利于促进中国农业规模经营,应加强对专业大户、家庭农场的政策支持力度[1].高圣平(2016)指出,应拓宽土地流转方式,重视承包土地的经营权抵押规则的构建[2].徐海燕(2016)认为,应将信托引入土地流转领域,并对中国应构建的土地经营权信托理想模式提出了建议[3].张亿钧(2012)则分析了农民专业合作社的土地流转模式,并就其存在的问题以及面临的挑战提出了对策建议[4].为调和农村土地流转中土地承包经营权身份属性与流转土地权利的财产属性之间的张力,蔡立东(2015)认为,应将土地经营权从土地承包经营权中分离出来,形成土地所有权、土地承包权和土地经营权的土地权利结构.其认为,在土地承包经营权上设定用益物权性质的土地经营权符合法理,且可解决土地流转与农民失地的矛盾问题[5].也有学者对土地经营权流转中的政府角色问题给予了关注[6].值得注意的是,现有研究集中在土地流转的意义、方式、“三权分置”以及如何使其平衡农民利益与土地流转红利之间的矛盾等方面.鲜有论及土地流转政策、土地流转法律以及土地流转实践之间冲突的原因和解决路径的文章.而对此问题的研究可为化解政策、法律与实践之间的张力有所助益.

1农村土地流转领域政策、法律与实践的冲突

土地顺利流转的前提是流转的土地权利清晰、稳定,法律规定的流转方式明确、多样.但现有法律规定的土地权利结构致使流转的土地权利不清晰,土地的频繁调整使农民手中的土地权利不稳定,法律规定的土地流转方式不够丰富.以致在土地调整、土地权利结构、土地流转方式等诸方面,法律与政策、法律与实践彼此冲突.

1.1土地调整方面政策、法律与实践的冲突

中国的土地调整政策呈现出越来越严格限制土地调整的趋势.《关于1984年农村工作的通知》首次确定了土地调整方面的“大稳定、小调整”原则.1993 年, 、国务院印发的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出了将原来的耕地承包期再延长30年不变的政策方针.1995年3月28日国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》强调了各地普遍保持土地承包关系的长期稳定的重要性.但对人口矛盾大的地方允许依“大稳定、小调整”的原则在农户之间微调土地.2008年,党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称党的十七届三中全会《决定》)提出了“保持农村土地承包关系长久不变”的政策方针,改变了以往保持土地承包关系的长期稳定的规定.而如何理解农村土地家庭承包经营“长久不变”,见仁见智.时任农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为,党的十七届三中全会《决定》明确现有农村土地承包关系要保持稳定且长久不变,就意味着不但家庭承包经营制度在承包期内不会改变,而且土地承包期满后也不变;意味着“增人不增地,减人不减地”,割裂农村人口的变动与农村土地变动的联系;意味着凡是农民按照《农村土地承包法》获得的土地承包经营权,今后均不应再调整.

概言之,中国的农村土地政策的演变轨迹是:土地承包经营权期限经历了从15年不变到30年不变,再到长期不变以致长久不变的改变.土地承包经营权调整政策经历了从“大稳定,小调整”到不得调整的转变.即无论是在时限上,还是在程度上,农村土地家庭承包经营的政策一直朝着农村土地权利更加稳定的方向发展,土地承包经营权的内涵与外延始终处于不断扩张趋势中.

中国有关土地调整的法律主要是《农村土地承包法》和《物权法》.具体来说,《农村土地承包法》第26条规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方.承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地.”对“承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”该如何理解?可以收回是否意味着也可以不收回?此规定是否把决定是否收回的权力赋予了发包方?这样会否致使发包方对实际情况相同的承包方不同对待,造成不公.凡此种种,不一而足.笔者认为,承包方迁到设区的市后,发包方可以收回承包地的规定凸显了立法者在此种情况下是否应收回承包地的犹豫,立法者的犹豫根源于土地承包经营权的物权属性与社会保障功能的对立与冲突.另外,本条规定的“承包期内,发包方不得收回承包地”又该如何解释?是否承包期满后可以收回承包地?若如此,则肯定会影响农民享有稳定的地权,进而影响农民种地积极性,也不符合党的十七届三中全会《决定》规定的保持土地承包关系“长久不变”的精神.笔者认为,承包期满后,对于已迁至设区的市的农户,发包方理应收回承包地;对于户籍未变更的农户则不应更改现有承包关系,以稳定农户对土地的权利.

《农村土地承包法》第27条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地.承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准.承包合同中约定不得调整的,按照其约定.”问题在于,对“特殊情形”该如何解释?是限缩解释还是扩张解释.若限缩解释,是否会使集体所有权更加空洞化;若扩张解释,是否会造成法律的不确定性,造成法律执行与遵守的无所适从.笔者认为,应对“特殊情形”做限缩解释,以契合赋予农户更加稳定地权的精神.对于此特殊情形,有学者认为,其应包括自然灾害严重毁损承包地、土地被征收和人地矛盾突出3种情形[7].本条规定“承包期内不得调整承包地”,按照文义解释,承包期满后是可以调整土地承包关系的.问题在于,发包方可以调整土地承包关系的法律规定与保持土地承包关系长久不变的政策精神存在冲突.

《农村土地承包法》第28条规定:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:……(三)承包方依法、自愿交回的.”应如何理解?对于非依法自愿交回,而是根据《农村土地承包法》第26条规定由发包方收回的承包地是否可承包给新增人口?笔者认为,无论是承包方依法自愿交回的,还是发包方收回的承包地都应当承包给新增人口.

显然,在土地调整方面,中国的政策与法律之间存在张力,其体现为现今政策规定的农村土地承包经营权不得调整与《农村土地承包法》规定的特殊情形下可以调整的冲突,体现为土地承包期长久不变与30年不变的冲突.

从土地调整实践层面看,中国的农村地域广阔,发展程度不一,思想认识不同,土地调整情况也千差万别.有的地方(如贵州省)自家庭承包经营制落实以来就没有调整过土地.有的地方(如湖南省)则“三年一小调,五年一大调”.这些调整显然体现了各地对国家法律与政策理解与执行程度的不同.尽管农民对“不得调地”政策的态度是复杂的,但是明确表示“支持”的比例显著高于“反对”的比例.进行过土地或副业投资的农户更倾向于支持政策[8].随着时间的推移,农村土地社会保障功能的弱化,支持农村土地调整的农户必定会越来越少,保持农村土地承包关系长久不变的政策精神必会得到更好的遵守.

1.2农村土地权利结构方面政策与法律的冲突

在农村土地权利结构方面,政策与法律规定之间也存在冲突,2014年1号文件提出,要完善农村土地承包政策,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权.明确提出了“三权分置”的理论构想.与中国《农村土地承包法》和《物权法》规定的集体土地所有权与土地承包经营权“两权分离”的规定不符.2015年1号文件指出,要抓紧修改有关农村土地承包方面的法律,明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体形式,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的关系.不但为“三权分置”的法律化提供了主体思路,而且也提出了时间上的紧迫要求.总之,在农村土地权利结构方面,政策与法律的冲突体现为“两权分离”与“三权分置”的冲突.

1.3土地流转方式方面政策与法律的冲突

法律与政策在农村土地流转主体、流转方式与流转客体的规定方面均存在冲突.在土地流转主体方面,2013年11月党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在肯定家庭承包经营制基础地位的前提下,明确提出了鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转的政策精神.而中国《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条则规定,土地承包经营权转让的受让方只能是农户,转包的接包方和互换双方只能是同一集体经济组织的其他农户,而将专业大户和家庭农场排除在外,更不用说农业企业与农民合作社.显然,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》鼓励发展多种形式规模经营的精神与中国《农村土地承包经营权流转管理办法》中农村土地流转主体的限制性规定大为本同.

在土地流转方式方面,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营.”打破了以往禁止土地承包经营权抵押、担保的僵局.而中国《农村土地承包法》和《物权法》仅规定了“四荒土地”的土地承包经营权抵押,而没有规定农户家庭承包经营的土地承包经营权的抵押与担保,体现了政策与法律在土地承包经营权抵押、担保等方面的冲突与对立.

在土地流转客体方面,自2014年1号文件提出土地经营权概念后,2014年11月,、国务院印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出,要引导土地经营权有序流转,将流转的客体限定于土地经营权.而《农村土地承包法》《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》则将土地流转的客体规定为土地承包经营权或土地承包经营权的租赁权.概括来说,土地流转客体方面政策与法律冲突体现为“土地经营权流转”与“土地承包经营权流转”和“土地承包经营权的租赁权”之间的冲突.

2农村土地流转领域政策与法律冲突的原因分析

农村土地流转领域政策与法律冲突的原因无外乎两个方面:一是法律的规定已无法适应农村土地流转的实践发展,因法律缺位需政策适时补位,而制定的政策又与原有法律的立法精神相悖.二是政策制定程序和政策本身存在违法性或缺乏正当性.因违反法定程序的政策制定过程使其丧失了正当性基础,应当坚决予以废止,无详细讨论的必要,故而本文主要从第一个层面对法律与政策的冲突原因进行探讨.

2.1法律较之政策的滞后性

法律是一种回应性的制度设计,它调整社会关系,并回应社会关系的新变化[9].法律的一个重要特征就是稳定性,但是稳定性也易致法律的滞后性.法律自诞生之日起就具有滞后性,正如萨维尼所说,法律一旦制定出来就落后了.从法律规范的形成过程来看,它是对过去发生的行为或事实共同特征的概括、抽象的结果,体现了立法者的价值取向,很显然,这是基于过去的经验和当时的价值观对未来的一种规定,这种由过去推知未来的方法,无疑运用的是不完全归纳方法,而采用不完全归纳方法得出的结论具有或然性而不具有必然性[10].因而法律具有滞后性.与法律相反,政策具有灵活性,可以随实际情况的改变而改变.当滞后的法律与灵活的政策同时规范农村土地流转实践时,它们的冲突也就在所难免.

2.2理论供给不足造成的政策法律化缓慢

政策的法律化不仅需要立法者的努力,也需要理论界、尤其是法学理论界的智识贡献.但是,无论是在土地调整、土地流转方面,还是土地权利结构方面,经济学界与法学界、甚至法学界内部均存在诸多分歧.

(1)在土地调整方面学界存在争论.虽然当下土地调整日趋减少,但其并未消弭学者对土地调整问题的争论.有的学者认为,在国家面前, 集体是低其一等的;对集体而言, 农民个体又是弱势的.欲维护土地承包经营权正常用益和处分, 就必须规制国家征收和集体组织的土地调整[11].有的学者认为,不调整土地可弥补地权产权残缺的不足,利于农民的长期投资,利于土地流转机制的形成[12].也有学者通过实证研究的方式证明了农村土地流转与农村土地产权稳定的正相关关系[13].概括来说,众多学者从不同视角肯定了土地稳定的重要性,反证了在中国不宜进行农村土地调整.

也有学者认为,农村土地除了具有财富功能以外,还具有社会保障功能,土地调整是乡村干部对农村社会实行控制的最重要的工具[14].不调整土地会产生“在城地主”与留守贫民,加剧农村分化,该学者也排斥商业资本介入农业,认为这样会挤占农民在高效农业上的收益,甚至出现新的佃农[15].笔者认为,在农业收入也非农要收入来源的情况下,在中国城镇化快速发展的当下,该学者的观点有些夸大其词.对农村土地不予调整,也就是保持农村土地的地权稳定可加速土地流转,有利于规模农业发展和中国的粮食安全.除了上述两种截然对立的观点外,也存在中间性的观点.例如,有学者认为,是否土地调整应充分尊重农民的意见,相信农民群体的智慧和选择[16].

上述学者在农村土地调整方面的理论论争不可避免地影响法律和政策的制定.立法本就是不同利益者相弈的结果,不同群体的不同利益诉求或通过学者著书立说的方式得以表达,而不同学者的各异、甚至截然相反的观点必然会对农村土地立法产生影响.而政策更具超前性、引导性,制定过程较法律更为简洁,相较于法律是不同群体的利益体现不同,政策更多的具有前瞻性与引导性,更多体现领导层的集体智慧.因此,土地调整方面的法律与政策冲突在所难免.

(2)学界在土地权利结构方面存在争论.体现为“三权分置”与“两权分离”的对立.对于“三权分置”理论,民法学界的部分学者反对的主要理由有:第一,以所有权的占有、使用、收益、处分的权能与所有权主体的分离来设定新的用益物权的观点不符合他物权设立的基本法理[17].第二,土地承包经营权是中国《物权法》上所确立的物权类型之一,受物权类型强制的约束,无法分离为土地承包权和土地经营权,土地承包权和土地经营权也就无从在物权法定主义之下找到其位置[18].第三,“三权分置”理论曲解了稳定土地承包关系与土地承包经营权流转之间的关系,无法说明和体现土地承包权的内容[18].“三权分置”理论的拥护者认为,该理论进一步界定和明晰了所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布,是对现有农村土地制度的发扬和优化;其有利于农村土地资源的合理流转和适度规模经营;兼顾了集体和农民的利益, 满足了公平性要求[19].经济学界与法学界在农村土地权利结构问题上的不同认识必然影响相关立法的进程.

可喜的是,自2015年1号文件落地以来,部分民法学者已开始放弃对农村土地产权“两权分离”理论的固守,主张重视“变法”的话语权,开始将国家政策的实施导向法律规范层面,运用法律语言解读政策文件的革新思想及其要旨,以使立法、修法既符合政策意旨,又具备法律理性[20].这种理论供给归纳起来有两种法律解读思路:一种是在土地承包经营权上设定用益物权特性的土地经营权[21],形成集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权分离的农村土地产权结构.一种是将带有成员权特性的土地承包权从土地承包经营权中分离[20],形成集体土地所有权、土地承包权、土地承包经营权相分离的农村土地产权结构.虽然部分民法学者已放弃其固守“两权分离”观点,但由于如何以法律的逻辑解读精神也存在争执.故而,农村土地流转领域政策法律化缓慢也根源于农村土地流转方面相关理论供给的严重不足.

3农村土地调整实践违反法律与政策的原因分析

对于农村土地调整违反法律与政策的原因,见仁见智.但不外乎3点:一是农村土地的社会保障属性与财产属性的冲突;二是农民头脑中根深蒂固的以平均主义为基础的地方性共识;三是土地调整法律与政策的冲突.

3.1农村土地的社会保障属性与财产属性的冲突

国家对农村社保投入不足致使土地一直承担着农民的社会基本生活保障功能.当有些农户出现新生人口时,请求村委会与村民小组调整土地承包经营权就显得极其合理了.但是要盘活农村土地资源,就必须使农村土地资产化、货币化,也就是发挥土地的财产功能,而土地资产化、货币化的前提是土地产权清晰.中国《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权也有发挥土地的财产功能、盘活农村土地资源之意.而物权性的土地权利必定排斥发包方的土地调整行为.因此,农村土地频繁调整是源于土地承包经营权的社会保障属性与财产属性的矛盾与冲突.要解决政府稳定土地承包权政策与农民偏好土地调整之间的不协调问题,一方面要稳定农民的土地承包权,另一方面要建设和健全农村土地流转市场机制和农村社会保障体系[22].

3.2以平均主义为基础的地方性共识

中国农民自古便有平均主义的观念,20世纪70年代末的家庭联产承包制度也是基于平均主义原则按人口数量划分的承包地,此举使农民心中的平均主义观念进一步加深.这种源于每个农民的个体观念汇集在一起便形成了某个地域的地方性共识.地方性共识构成了农民行动中的政治正确和身体无意识,构成了其内心基本情感的一部分.违反共识会导致强烈的情绪性反应和焦虑不安.对于土地调整的共识是一个相当广泛人群所共有的不容置疑的地方性共识,正是这种地方性共识,使村民个体失去了质疑能力[23].所以,在某种程度上,地方性共识较政策与国家法律对农民更有约束力.于是,有些地方违反政策与国家法律进行土地调整就有了合理的解释.

3.3土地调整法律与政策的冲突

现有法律法规与政策对于土地调整问题的规定不一致也是土地调整频繁的重要原因.中国《农村土地承包法》第27条一方面规定“承包期内,发包方不得调整承包地”,另一方面又规定“在承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的,可以对承包地进行适当调整”.而对于什么情况属于需调整土地承包经营权的“特殊情形”,并没有统一的权威解释.而党的十七届三中全会的《决定》提出保持土地承包关系长久不变.原则上不允许土地调整.法律与政策规定的不一致也致使发包方在调整土地时无所适从.

4农村土地流转领域政策与法律冲突的解决路径——代结论

对于农村土地流转领域政策与法律的冲突,应首先考量两者的正当性以及政策制定程序的适法性.对于没有正当性基础的政策应坚决废止.而对于具有正当性基础的政策,因与之冲突的法律具有滞后性,即法律与政策冲突的原因是法律已严重滞后于蓬勃发展的农村土地流转实践.那么解决路径则应是将被实践证明的具有普适性、正当性的政策尽早法律化,以减少农村土地流转领域政策与法律的冲突以及因之带来的法律执行、法律遵守与法律适用的无所适从.而要实现农村土地政策到法律的转化,不仅需要广大立法者的努力,也需要民法学界、法学理论界乃至整个社会科学界的智识贡献.因此,国家应通过各种途径鼓励社会科学工作者从事包括农村土地流转在内的关系国计民生的重大问题的深入研究,以丰富相关领域的理论成果,为法律的制定提供理论支撑.除此之外,还应完善政策制定的化、科学化与程序化,使政策制定在合法轨道上进行并体现其前瞻性.更为重要的是,在农村土地流转领域产生的问题与土地承包经营权的功能超载不无关系,所以,应增加政府对“三农”的投入,尤其是对农民社会生活保障的投入,以解除土地承包经营权的社保功能,使其财产功能充分释放.如此,必能缓释经济学界和法学界对于农村土地权利问题的理论论争,加速政策的法律化进程,以减少农村土地流转领域政策、法律与实践的冲突.

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(责任编辑 段丽君 殷华)

土地流转论文参考资料:

上文总结:上述文章是关于土地流转方面的大学硕士和本科毕业论文以及土地流转和农村土地流转和视角相关土地流转论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。

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